1. Motieven voor bestuurlijke schaalvergroting

1.1 Wisselwerking tussen school en omgeving Kerntaak van een school is het geven van onderwijs. Het is de taak van het bestuur de voorwaarden te scheppen om die primaire functie optimaal te kunnen uitvoeren. Een bestuur heeft zich daartoe op … Lees verder

1.1 Wisselwerking tussen school en omgeving

Kerntaak van een school is het geven van onderwijs. Het is de taak van het bestuur de voorwaarden te scheppen om die primaire functie optimaal te kunnen uitvoeren. Een bestuur heeft zich daartoe op een bepaalde manier georganiseerd. Denkend aan die wijze van organiseren gaat het niet alleen om het bestuur alleen (de bestuursvorm), maar ook om de bestuurlijke schaal (hoeveel scholen stuurt het bevoegd gezag aan?) alsmede om de inrichting van het bestuur, het management en de ondersteuning.

De keuze voor een bepaalde bestuurlijke organisatie (inclusief de regeling van het management en de ondersteuning) wordt beïnvloed door uiteenlopende factoren. De “omgeving van de school” is een belangrijke factor, die van invloed kan zijn op de organisatie. Verandert die omgeving fundamenteel dan kan dat zijn weerslag hebben op de bestuurlijke organisatie. Veranderingen in de omgeving kunnen voor het bestuur aanleiding zijn de bestuurlijke organisatie aan te passen.

1.2 De “omgeving van de school”

Wat is nu de “omgeving van de school”? Dat kunnen specifieke kenmerken zijn van de feitelijke omgeving van de school. Is er bijvoorbeeld sprake van een stedelijk gebied of een plattelandsituatie? Welke scholen liggen in dat gebied (welke onderwijssectoren, welke denominaties)? Groeit het aantal leerlingen of is er in het voedingsgebied sprake van vergrijzing? Zijn er geen, weinig of veel anderstalige leerlingen? Werken scholen samen binnen bepaalde samenwerkingsverbanden?

Maar het gaat ook om ontwikkelingen en tendensen die landelijk spelen. Zo kan men bijvoorbeeld denken aan wijzigingen in de wet- en regelgeving met betrekking tot het onderwijs (andere sturingsfilosofie van het Rijk, wijzigingen in het bekostigingsstelsel en bevoegdheden schoolbesturen). Maar ook de opvattingen van ouders is een element van de omgeving (minder binding met de denominatie van de school, meer belangstelling voor kwaliteit van het onderwijs, behoefte aan medezeggenschap, grotere bereidheid om in het geval van een klacht of meningsverschil te procederen).

1.3 Invloed landelijke ontwikkelingen

In de loop van de jaren negentig van de vorige eeuw heeft de Rijksoverheid voor een andere sturingsfilosofie van het onderwijs gekozen. In de voorafgaande periode trachtte de centrale overheid vanuit Den Haag alle aspecten van het onderwijs te regelen. Dat leidde tot veel regels. Voldeed men aan de regels dan kwam men in aanmerking voor bekostiging. Dit declaratiestelsel liep uiteindelijk vast. Het inzicht brak door dat het onhaalbaar is om vanuit de Rijksoverheid het onderwijs in al zijn facetten te sturen. Dat heeft geleid tot een belangrijke koerswijziging. De lijn is ingezet om bevoegdheden over te dragen aan de schoolbesturen. Immers die kennen hun eigen praktijksituatie en kunnen daardoor via maatwerk beter inspelen op de behoeften van de scholen en leerlingen. Al met al een ontwikkeling gericht op deregulering en het vergroten van de autonomie van schoolbesturen. Maar tegelijkertijd ook een ontwikkeling, waarbij schoolbesturen meer verantwoordelijkheid dragen voor het financiële beleid (lumpsumbekostiging) van hun organisatie.

Naast het delegeren van bevoegdheden aan schoolbesturen heeft het Rijk ook bevoegdheden overgedragen aan de gemeenten (onderwijshuisvesting, onderwijsachterstandenbeleid, Oalt, schoolbegeleidingswerk). Voor een schoolbestuur is de gemeente op een aantal terreinen een nieuwe “wetgever” geworden, die regels stelt en subsidies verstrekt.

Die overdracht van bevoegdheden van het Rijk aan de gemeenten heeft voorts de al lang bestaande dubbele pet (lokale overheid en schoolbestuur van het openbaar onderwijs) nadrukkelijker in beeld gebracht. Mede omdat de wetgever het aantal bestuursvormen ten behoeve van het openbaar onderwijs heeft uitgebreid, is die versterking van de dubbele pet voor gemeenten aanleiding geweest het bestuur over het openbaar onderwijs op grotere afstand te plaatsen.

Op dit moment is het beleid ingezet om de komende jaren een deel van de bevoegdheden die de gemeenten in de negentiger jaren van het Rijk gekregen heeft over te dragen aan de schoolbesturen, waarmee de autonomie en verantwoordelijkheid van de schoolbesturen nog verder zullen toenemen.

Kortom schoolbesturen dragen een grotere verantwoordelijkheid. Enerzijds hebben zij meer ruimte om – toegesneden op de situatie van de eigen scholen – eigen beleid te ontwikkelen en uit te voeren. Anderzijds lopen zij grotere financiële risico’s dan voorheen. Of anders geformuleerd, er dienen zich meer kansen aan, maar er liggen ook meer bedreigingen op de loer.

1.4 Autonomie schoolbesturen

Een grotere autonomie leidt tot een vergroting van de bestuurslast. Het gaat daarbij niet alleen om de factor tijd maar ook om kwaliteit. Het ontwikkelen en invoeren van beleid vereist deskundigheid op uiteenlopende terreinen. Denk bijvoorbeeld aan de ontwikkeling en toepassing van een eigen onderwijskundig en personeelsbeleid, het voeren van een financieel beleid inclusief een tresury-beleid, het opzetten van een onderhoudsbeleid voor de schoolgebouwen of de invoering van de lumpsumbekostiging in het primair onderwijs. Ook de grotere financiële verantwoordelijkheid van een schoolbestuur (invoering lumpsum in het primair onderwijs) beïnvloedt de rol en het takenpakket van een bestuur. Door preventieve maatregelen te nemen kan een bestuur eventuele financiële risico’s zo veel mogelijk indammen. En door samen te werken met andere besturen en/of door bestuurlijke fusie kunnen eventuele financiële tegenvallers gespreid worden.

In het algemeen geldt dat een “klein” schoolbestuur, dat wil zeggen een bestuur dat één of enkele scholen bestuurt, door de ontwikkeling naar grotere autonomie en financiële verantwoordelijkheid voor een probleem wordt geplaatst. Kan dit bestuur in voldoende mate de geschetste groeiende bestuurslast aan?

Een oplossing zou kunnen zijn via een proces van fusies de desbetreffende school aanzienlijk te vergroten. Een grotere eenheid vergroot de financiële draagkracht, terwijl het daarnaast denkbaar is een kwalitatief goed management aan te stellen, waaraan het bestuur een deel van de groeiende bestuurlijke taken en bevoegdheden mandateert.

Een verdergaande schaalvergroting van scholen is echter op dit moment zowel politiek als maatschappelijk in het algemeen niet haalbaar. De grenzen van de schaalvergroting op instellingniveau zijn – behoudens in een aantal specifieke gevallen – bereikt. Een tegengestelde ontwikkeling doet zich voor. In discussies over onderwijs klinkt in toenemende mate door dat het gewenst zou zijn te streven naar kleinere onderwijsinstellingen. Zo is in het regeerakkoord van het kabinet Balkenende geformuleerd dat met het oog op de menselijke maat en het bevorderen van een gevoel van veiligheid en geborgenheid fusies en de vorming van steeds grotere scholen zullen worden afgeremd.

Het ligt in de rede de oplossing te zoeken in de richting van bestuurlijke schaalvergroting. Een grotere bestuurlijke schaal dat wil zeggen een groter aantal scholen bundelen onder hetzelfde bestuur, vormt ook een goede basis om mogelijk financiële risico’s te spreiden en via bundeling van het management en de (ambtelijke) ondersteuning de bestuurskracht te versterken.

1.5 Bestuur, management en ondersteuning

Het filosoferen over een mogelijke bestuurlijke schaalvergroting kan niet beperkt blijven tot het nadenken over de organisatie van het bestuurlijk niveau (de omvang van de bestuurlijke schaal, de te kiezen bestuursvorm etc.). Ook de organisatie van het management en de (ambtelijke) ondersteuning moeten in de overweging betrokken worden. Het bestuur vormt tezamen met het management en de (ambtelijke) ondersteuning als het ware een communicerend vat. Een bestuur moet voor zich zelf een duidelijk beeld hebben hoe het de scholen wil en kan besturen. Kiest het voor een benadering waarbij het op hoofdlijnen bestuurt en het toezicht op naleving van die hoofdlijnen uitoefent? Of wil het bestuur veel meer zelf sturen door op uiteenlopende terreinen beleid te vormen en de vinger aan de pols te houden als het om de invoering van dat beleid gaat? De gekozen bestuursfilosofie bepaalt in belangrijke mate de rol en het takenpakket van het management en de ondersteuning.

Kiest men voor een vorm van bestuurlijke schaalvergroting, waarbij door bestuurlijke overdracht het schoolbestuur een groter aantal scholen gaat besturen dan ligt het in de rede dat het bestuur in toenemende mate op hoofdlijnen zal gaan besturen. De groeiende omvang en complexiteit van de gehele organisatie dwingen feitelijk daartoe. Vindt parallel met die bestuurlijke schaalvergroting een verzelfstandiging van het bestuur over het openbaar onderwijs plaats dan zal dat proces naar verwachting nog versterkt worden. Immers “beroepsbestuurders” (college van B&W en de gemeenteraad) dragen de fakkel over aan nieuwe bestuurders, die als “vrijwilligers” deze bestuurstaak naast andere functies en werkzaamheden moeten uitvoeren.

Een accentverschuiving naar het besturen op hoofdlijnen kan, zoals gesteld, ook van invloed zijn op de rol en het takenpakket van het management. Deze ontwikkeling kan met name aanleiding zijn nadrukkelijk te kiezen voor een vorm van bovenschools management, waaraan onder meer een belangrijk deel van de bestuurlijke taken en bevoegdheden kan worden gemandateerd.

1.6 Vormen van bestuurlijke schaalvergroting

De samenwerking tussen schoolbesturen met als oogmerk een meerwaarde te bereiken door een grotere bestuurlijke schaal te benutten, kan op verschillende wijzen vorm worden gegeven. Enkele voorbeelden:

* Overeenkomst

* Centrale dienst

* Federatie

* Bestuurlijke fusie

1.6.1 Overeenkomst

Schoolbesturen kunnen met elkaar een overeenkomst sluiten om gezamenlijk taken uit te voeren. Denk bijvoorbeeld aan de instandhouding van een samenwerkingsverband WSNS of VO-SVO, een overeenkomst die in het verleden gesloten is in het kader van de toenmalige stimuleringsbijdrage bestuurlijke krachtenbundeling, een overeenkomst in het voortgezet onderwijs ter uitvoering van de Zwolse variant of het aanbieden van de gemengde leerweg, de vorming van een regionaal arrangement of een samenwerkingsovereenkomst om een basisschool, die onder de opheffingsnorm zit, op grond van de systematiek van de gemiddelde schoolgrootte alsnog in stand te houden.

De partijen kunnen de overeenkomst nader uitwerken in een reglement. Zo kan in dat reglement een besturenoverleg of commissie in het leven worden geroepen, die er voor zorgt dat de afgesproken taken gezamenlijk worden uitgevoerd. Er komt echter geen nieuwe rechtspersoon tot stand. Het besturenoverleg kan daardoor bijvoorbeeld zelf geen overeenkomst aangaan, personeel in dienst nemen of als inlener fungeren bij een detacheringsovereenkomst.

1.6.2 Centrale dienst

De afspraak om als schoolbesturen bepaalde taken te bundelen en zo gezamenlijk uit te voeren, kan ook leiden tot de instelling en instandhouding van een centrale dienst. Deze rechtspersoon, die alleen door schoolbesturen kan worden opgericht en instandgehouden, kan ten behoeve van de scholen een aantal taken uitvoeren. De gedachte is dat door de bundeling van taken bepaalde vormen van dienstverlening efficiënter en op een hoger niveau georganiseerd kunnen worden. Te denken valt bij voorbeeld aan administratieve taken, de ontwikkeling en uitvoering van diensten op het terrein van de ICT of de instelling van een Ortho-pedagogisch Didactisch Centrum (OPDC) in het voortgezet onderwijs. De wet zondert echter drie onderwerpen uit die niet door een centrale dienst verzorgd mogen worden namelijk het leiden van een school, het geven van onderwijs1 en het verrichten van werkzaamheden op het terrein van de schoolbegeleiding.

De centrale dienst is in tegenstelling tot de samenwerkingsovereenkomst wel een rechtspersoon. Het bestuur van een dergelijke dienst kan derhalve zelf personeel in dienst nemen en overeenkomsten afsluiten.

1Zo is het echter wel toegestaan het geven van leerwegondersteunend onderwijs (artikel 53b WVO) of het geven van onderwijs door leerkrachten, aangesteld op basis van de zorgformatie (artikel 68 WPO), onder een centrale dienst te brengen.

1.6.3 Federatie

Deze vorm van samenwerking houdt in dat een aantal schoolbesturen een federatie oprichten die de status heeft van een rechtspersoon. Die rechtspersoon kan de vorm hebben van een vereniging of van een stichting. De ledenvergadering c.q. het bestuur daarvan bestaat uit afgevaardigden van de deelnemende schoolbesturen. Deze schoolbesturen kunnen in onderling overleg bepaalde taken en bevoegdheden mandateren aan de federatie. De afzonderlijke schoolbesturen blijven het bevoegd gezag van de onder hun bestuur staande scholen. Aan een dergelijke federatie kunnen zowel openbare als bijzondere schoolbesturen deelnemen.

Richten de samenwerkingsovereenkomst en de centrale dienst zich in de regel op één specifiek onderwerp of thema (bijvoorbeeld personeelsbeleid of ICT), de federatie zal daarentegen benut worden indien men op verschillende terreinen wil samenwerken. De stap naar een bestuurlijke fusie, waarbij alle schoolbestuurlijke taken en bevoegdheden worden overgedragen wil men (nog) niet maken. Bijvoorbeeld omdat verschillen in denominatie tussen de scholen (nog) niet overbrugbaar zijn. De federatie vormt eigenlijk een middenweg tussen de bestuurlijke fusie enerzijds en de samenwerkingsovereenkomst en centrale dienst anderzijds. Ieder bevoegd gezag behoudt zijn positie van schoolbestuur en tegelijkertijd is een stevige juridische basis geschapen om op een aantal terreinen nauw samen te werken.

1.6.4 Bestuurlijke fusie

Dit is de meest vergaande vorm van bestuurlijke samenwerking. Verschillende besturen richten een nieuwe rechtspersoon op en dragen het bestuur over hun scholen aan die nieuwe rechtspersoon over. Deze bestuurlijke overdracht kan ook plaatsvinden aan een reeds bestaande rechtspersoon. De nieuwe of reeds bestaande rechtspersoon vormt na de bestuurlijke overdracht het bevoegd gezag van de desbetreffende scholen en kan ten aanzien van die scholen alle taken en bevoegdheden uitoefenen, die de onderwijswetgever aan een schoolbestuur heeft opgedragen en verstrekt.

1.6.5 Voorkeur?

Welke vorm van bestuurlijke schaalvergroting verdient de voorkeur? Het antwoord op die vraag hangt af van wat schoolbesturen met de beoogde samenwerking willen bereiken. Op welk terrein verwacht men een bepaalde meerwaarde van de bestuurlijke samenwerking? Welke financiële risico’s wil men zo goed mogelijk afdichten? Afhankelijk van de gestelde en relevante doelen kan men beoordelen welke bestuurlijk-juridische vorm in de eigen situatie passend en toereikend is. Stel dat scholen voor primair onderwijs van mening zijn dat een bestuurlijke samenwerking noodzakelijk is om een aantal kleine scholen via het systeem van de gemiddelde schoolgrootte in bepaalde woonkernen te kunnen handhaven. Dat kan door een aantal scholen onder één bestuur te brengen, maar hetzelfde doel kan ook bereikt worden via het sluiten van een samenwerkingsovereenkomst tussen de betrokken schoolbesturen.

Plaatsing van scholen onder één schoolbestuur heeft het voordeel dat vanuit een centraal punt – na afweging van alle betrokken belangen – knopen kunnen worden doorgehakt. Bij andere vormen van bestuurlijke samenwerking hangt de daadkracht sterk af van de mate waarin men taken en bevoegdheden heeft overgedragen aan bijvoorbeeld een federatie, centrale dienst of het besturenoverleg van een samenwerkingsovereenkomst.

De eenmaal gekozen vorm van bestuurlijke samenwerking kan overigens op enig moment aan revisie toe zijn, indien omstandigheden zich (ingrijpend) wijzigen. Denk bijvoorbeeld aan een mogelijke invoering van een lumpsumbekostiging in het primair onderwijs. Voor het bestuur en management is het een belangrijk taak dergelijke ontwikkelingen en wijzigingen goed te volgen en zonodig daarop te anticiperen.

1.6.6 Nieuwe vormen van samenwerking en bestuurlijke organisatie

Naast de hierboven genoemde vormen van samenwerking wordt de laatste jaren in toenemende mate nagedacht over andere manieren om scholen aan te sturen en om als scholen samen te werken. Daarbij kan men bijvoorbeeld denken aan concepten als de onderwijsmaatschap, de licentiescholen, de coöperatie of een franchise-opzet en structuur2.

2Zie het advies “Wat scholen vermogen” van de Onderwijsraad (januari 2002).

1.7 De optimaal bestuurlijke schaal

Indien een aantal besturen overleggen over de noodzakelijkheid en de mogelijkheden om een bestuurlijke schaalvergroting te realiseren, komt al gauw de vraag op tafel naar de omvang van die bestuurlijke schaal. Bestaan daar kengetallen voor? Over welk aantal scholen en welk aantal leerlingen moet men ten minste beschikken om een wezenlijke meerwaarde van zo’n schaalvergrotingsoperatie te verkrijgen? Bij welk aantal scholen en leerlingen wordt het geheel wellicht te groot met de kans dat een en ander niet meer goed te sturen is, tot hoge overheadkosten leidt en het bestuur en management van een groep scholen zich ontwikkelt tot een bureaucratische organisatie?

Ook hier geldt dat de doelstellingen van de beoogde bestuurlijke schaalvergroting en de eigen situatie in sterke mate richtinggevend zijn om een antwoord te kunnen geven op de vraag naar de optimale schaal.

Niettemin kan – in ieder geval voor het primair onderwijs – toch een zekere indicatie worden gegeven. Daarbij wordt uitgegaan van de volgende ontwikkelingsschets. Het bestuur is gehouden op uiteenlopende terreinen een actief beleid te ontwikkelen (kwaliteitsbeleid, beleid op het terrein van het personeel, de onderwijskundige inrichting van de scholen, de financiën, ICT etc). Daarvoor is een adequate bestuurs- en managementondersteuning nodig.

Voor zover het het openbaar onderwijs betreft, wordt het bestuur over het openbaar onderwijs in toenemende mate verzelfstandigd. Men kan niet meer terugvallen op de professionele ondersteuning van een afdeling onderwijs. Het bestuur ontwikkelt zich in de richting van een bestuur dat op hoofdlijnen bestuurt. Bestuurlijke taken en bevoegdheden worden in toenemende mate gemandateerd aan het management. Binnen dat management worden voorts managementtaken gebundeld in een aparte functie te weten de functie van een algemeen directeur, die zich laat bijstaan door een (sober) stafbureau, bestaande uit enkele beleidsmedewerk(st)ers. Uitgangspunt daarbij is dat administratieve taken (salaris- en personeelsadministratie, financiële administratie etc.) zo veel mogelijk worden uitbesteed.

Voor het voortgezet onderwijs is het veel moeilijker om een indicatie te geven van een optimale bestuurlijke schaal. Met name omdat de scholen aanzienlijk van elkaar kunnen verschillen (smalle of brede scholengemeenschappen, bezettingsgraad van de verschillende opleidingen). Voorts geldt dat voor wat betreft de ondersteuning en het management scholen voor voortgezet onderwijs van oudsher beter zijn uitgerust. Veel openbare scholen voor voortgezet onderwijs zijn bovendien al langer gewend rond te moeten komen met de Rijksvergoeding en kunnen nauwelijks of geen beroep meer doen op ambtelijke ondersteuning vanuit een afdeling onderwijs.Dat kan betekenen dat een school voor voortgezet onderwijs zich als éénpitter redelijk goed kan handhaven. Desalniettemin geldt ook voor het voortgezet onderwijs, dat er redenen kunnen zijn om een vorm van bestuurlijke schaalvergroting te realiseren om de ontwikkeling van beleid efficiënter en effectiever te organiseren en financiële tegenvallers zo goed mogelijk te voorkomen c.q. zo veel mogelijk te spreiden.

Hierbij kan men denken aan de noodzakelijke ontwikkeling van een goed werkgeverschap en het streven in het overleg met bijvoorbeeld gemeenten en andere schoolbesturen op lokaal en regionaal niveau zich als een invloedrijke gespreks- en overlegpartner te kunnen manifesteren. Maar ook het streven en de noodzaak om een evenwichtig voorzieningenniveau in de eigen gemeente of regio tot stand te brengen kan aanleiding zijn om na te denken over een andere bestuurlijke schaal.