2. Heroriëntatie op de bestuurlijke organisatie en bestuurlijke schaal

Hoe komt een bestuur tot het oordeel of er al dan niet redenen zijn om tot een bijstelling van de bestuurlijke organisatie te komen? Dit hoofdstuk geeft een voorbeeld hoe die toetsing via een proces van analyse en diagnose zou kunnen plaatsvinden en op welke wijze belanghebbenden bij dat proces betrokken kunnen worden. Lees verder

2.1 Analyse

De eerste stap voor een bestuur is om een analyse te maken van de situatie, waarin men verkeert. Het bestuur maakt als het ware een Röntgenfoto van de eigen organisatie aan de hand van een toetsingskader. Dat toetsingskader – men zou het ook kunnen aanduiden als een bestuurlijke scan – geeft de punten aan waarop de organisatie doorgelicht wordt. Daarbij is het van belang steeds twee invalshoeken voor ogen te houden:

* Hoe kan op die uiteenlopende punten de huidige situatie gekwalificeerd worden? Lopen zaken goed, zijn we tevreden of moeten we constateren dat bepaalde onderdelen niet goed geregeld zijn of gewoon ondermaats of slecht lopen?

* Welke verklaringen zijn er voor de plussen en minnen? En welke rol speelt daarbij met name de structuur en opzet van het bestuur, het management en de ondersteuning?

Hieronder staat een voorbeeld van een bestuurlijke scan die een bevoegd gezag kan gebruiken bij het maken van een analyse. Sommige elementen gelden specifiek voor het primair onderwijs, andere richten zich met name op het voortgezet onderwijs. Enkele elementen zijn alleen relevant voor openbare scholen c.q. scholen die integraal worden bestuurd. Dit kader kan men vanzelfsprekend naar eigen inzicht aanvullen en toespitsen op de eigen situatie.

2.2 Toetsingskader bestuurlijke scan

1. Instandhouding van de scholen

* Voldoen de scholen ruim aan de in standhoudings- of opheffingsnormen?

* Hoe ziet dat beeld er op langere termijn uit rekening houdend met de leerlingenprognoses?

* Zijn er reële mogelijkheden voor fusie van scholen?

* In hoeverre staat de instandhouding van onderdelen van een scholengemeenschap onder druk (dure exploitatie, beperkte keuzemogelijkheden voor leerlingen, te geringe onderwijskundige ontwikkeling)?

2. Beleidsvoerend vermogen

* Zijn alle regelingen, beleidsplannen etc. die voorgeschreven zijn in de wet, circulaires, de CAO-VO en CAO-PO daadwerkelijk gemaakt en vastgesteld?

* Indien regelingen en plannen niet zijn vastgesteld, wat is daarvan de oorzaak of reden?

* Voor zover regelingen en plannen wel zijn vastgesteld, worden zij dan ook in de praktijk toegepast en uitgevoerd?

* Wat is de kwaliteit van die uitvoering? Wat loopt goed, wat minder of helemaal niet?

* Welke factoren zijn verantwoordelijk voor dat succes of falen? Wat is daarbij de rol van het bestuur, het management en de ondersteuning?

* Is er behoefte op andere terreinen, waarvoor geen verplichting geldt op grond van wet- en regelgeving, beleid te ontwikkelen? Komt dat beleid tot stand, wordt het toegepast, hoe loopt het? etc

3. Onderwijskundige status

* Is er capaciteit (zowel wat betreft tijd als expertise) voor onderwijskundige ontwikkeling? Vindt onderwijskundige coaching plaats? Welke factoren bepalen dat het goed, minder goed of slecht gaat op dit terrein?

* Is er capaciteit (zowel wat betreft tijd als expertise) voor de ontwikkeling van de zorgtaak van de scholen? Welke factoren bepalen dat het goed, minder goed of slecht gaat op dit terrein?

4. Personele situatie

* Met welk niveau van ziekteverzuim wordt de organisatie geconfronteerd? Toepassing malusregeling? Welke factoren zijn verantwoordelijk voor een hoog ziekteverzuim?

* Mogelijkheden om mobiliteitsbeleid tot uitvoering te brengen? Mogelijkheden om bij terugloop formatie via een sociaal statuut en sociaal plan personeel te herplaatsen en/of elders onder te brengen?

5. Financiële status

* Wat is het algemene beeld van de financiële exploitatie van de scholen? Is er ruimte om met budgetten tussen de scholen te schuiven, zodat financieel zwakkere scholen ondersteund kunnen worden?

* Is het mogelijk de inventaris van de school (meubilair, leer- en hulpmiddelen) op een aanvaardbaar niveau te handhaven en periodiek te vernieuwen? Zijn er voldoende reserveringen op dit terrein?

* Hoe is de bouwkundige staat en onderhoudssituatie van de schoolgebouwen? Zijn er voldoende reserveringen op dit terrein?

* In welke mate wordt planmatig gewerkt op het terrein van het beheer en onderhoud van scholen en inventaris?

6. De twee petten van de gemeenten

* Belemmert de dubbele functie van het gemeentebestuur c.q. individuele raadsleden en/of ambtenaren (lokale overheid en bestuurder van het openbaar onderwijs) het gemeentebestuur om zijn rol als schoolbestuur optimaal uit te oefenen?

* Zo ja, waar en hoe manifesteert die belemmering zich concreet?

* Levert de dubbelfunctie een meerwaarde op? Zo ja, waar bestaat die meerwaarde dan uit?

7. Bestuurlijke samenwerking

* Vindt op bepaalde terreinen samenwerking met andere schoolbesturen plaats? Voldoet die samenwerking?

* Voor zover die samenwerking niet voldoet, wat is daarvan de oorzaak of reden? Speelt daarbij de gekozen samenwerkingsconstructie als zodanig een rol?

2.3 Rekening houden met toekomstige ontwikkelingen

Toepassing van een bestuurlijke scan als het hier gegeven voorbeeld beoogt een inzicht te geven in de plussen en minnen van de organisatie op dit moment en de factoren en omstandigheden, die voor die plussen en minnen verantwoordelijk zijn. Het is in zekere zin een momentopname. Het is daarnaast ook zaak mogelijke toekomstige ontwikkelingen in ogenschouw te nemen. Zo kan een analyse van de huidige situatie weliswaar tot een op zichzelf positief beeld leiden, maar kunnen wijzigingen in de “omgeving van de school” op termijn mogelijk tot een bijstelling van dat oordeel nopen. Bijvoorbeeld het voedingsgebied van de school vergrijst, er start in de buurt een andere school, mogelijk wordt op termijn voor het primair onderwijs een systeem van lumpsum-bekostiging ingevoerd, mogelijk dat op termijn een gemeentebestuur de kosten voor administratie, beheer en bestuur, die het maakt voor de openbare scholen ook moet doorbetalen aan het bijzonder onderwijs, waardoor die gemeente het uitgavenpatroon op dat terrein wil saneren.

2.4 Diagnose en maatregelen

De analyse, de gemaakte Röntgenfoto, vormt de basis voor het stellen van een diagnose. Wat zijn de sterke en wat zijn de zwakke punten van de organisatie? Zijn er op dit moment concrete bedreigingen voor de scholen of liggen die in de nabije toekomst op de loer? Zijn er – lettend op de plussen en minnen en kijkend naar de omgeving van de school – mogelijkheden om de positie en de organisatie van de scholen te versterken?

De gestelde diagnose vormt het startpunt voor een discussie over de vraag of er aanleiding is tot aanpassing van de (bestuurlijke) organisatie, de concrete invulling van die aanpassing en het tijdpad en de (mogelijke) fasering van uitwerking en invoering van een verandering.

Bestuurlijke schaalvergroting al dan niet gekoppeld aan de verzelfstandiging van het bestuur van het openbaar onderwijs lost niet – als ware het een wasmiddel – vanzelf alle geconstateerde zwakke punten of knelpunten op.

Per knelpunt of minpunt en ook voor iedere aanwezige potentie dient bekeken te worden welke maatregel of aanpassing optimaal kan bijdragen aan het bestrijden van dat knelpunt of welke maatregel of aanpassing een aanwezig potentie optimaal tot ontwikkeling kan brengen.

Dat kan leiden tot een gevarieerd patroon.

* Het kan zijn dat men kan volstaan met een reorganisatie, (regionale) bundeling of uitbesteding van de ondersteuning ten behoeve van het bestuur en management;

* Op een ander punt zal de beoogde verbetering wellicht het best tot zijn recht komen door te kiezen voor een andere opzet en taakinvulling van het management van de scholen (bijvoorbeeld de invoering van een vorm van bovenschools management);

* Wellicht volstaat het intensiveren van de bestaande bestuurlijke samenwerking of het starten met nieuwe vormen van bestuurlijke samenwerking met andere schoolbesturen;

* In een andere situatie moet misschien gepleit worden voor een verzelfstandiging van het bestuur van het openbaar onderwijs dan wel een verdere stap te maken op dat pad van de verzelfstandiging (bijvoorbeeld de stap van een bestuurscommissie naar een stichting openbaar onderwijs of een openbare rechtspersoon;

* Mogelijkerwijze kan een optimale oplossing alleen gevonden worden door een bestuurlijke fusie te realiseren, al dan niet gecombineerd met een verzelfstandiging van het bestuur van het openbaar onderwijs.

Het is denkbaar dat in een concrete situatie de conclusie luidt dat uiteindelijk een mix van bovenstaande mogelijkheden gekozen dient te worden om een zo optimaal mogelijk resultaat te kunnen bereiken.

De uitkomst van het proces van analyseren, het stellen van een diagnose en het kiezen van maatregelen geeft een bepaalde richting aan. Voor het betrokken bevoegd gezag is het een strategische keuze. Kunnen de beoogde maatregelen binnen de eigen schaal van het bevoegd gezag getroffen worden dan kan het proces worden voortgezet door in eigen kring de strategische keuze nader in te vullen en uit te werken. De volgende stap is de formele besluitvorming, waarna de invoering volgt.

Een tweede mogelijkheid is dat voor de uitwerking en invoering van de strategische keuze die binnen de eigen kring is gemaakt, derden nodig zijn. Bijvoorbeeld één of meer andere schoolbesturen in het geval men wil kiezen voor bestuurlijke samenwerking of een bestuurlijke fusie. Het bevoegd gezag treedt dan met die derden in contact en in overleg. Indien ook die andere schoolbesturen in beginsel eenzelfde strategische keuze willen maken, kan vervolgens in onderling overleg en samenspraak gestart worden met het verdere proces van invulling en uitwerking, gevolgd door besluitvorming en uitvoering.

2.5 Hoe een discussie en besluitvorming organiseren?

Zoals aangegeven in paragraaf 4.4 kan een onderscheid gemaakt worden in een tweetal fasen:

1. Interne discussie gericht op het maken van een strategische keuze.

2. De nadere invulling en uitwerking van de strategische keuze, uitmondend in definitieve besluitvorming en de uitvoering van dat besluit.

Ad 1)

Een bevoegd gezag kan er voor kiezen de interne discussie geheel zelf te organiseren of daarbij ook een onafhankelijke derde te betrekken. Argumenten om dat laatste te doen zijn de aanwezige expertise en onafhankelijkheid van die derde. Nadrukkelijk wordt hier gesproken over het “betrekken” van een derde. Het geheel uitbesteden van de te maken strategische keuze herbergt het gevaar in zich dat een blauwdruk wordt gepresenteerd die onvoldoende aansluit bij de eigen organisatie en omgeving. De uitvoering en toepassing van de bestuurlijke scan (analyse, diagnose en keuze maatregelen) vraagt nu juist om maatwerk. Het is evident dat de eigen organisatie daarbij betrokken moet worden. Bij voorkeur via een vertegenwoordiging van uit het bestuur, het management, de ondersteuning en GMR of medezeggenschapsraden.

Het proces kan uit de volgende stappen bestaan:

* Bestuursbesluit om interne discussie te starten gericht op het maken van een strategische keuze. Het besluit omvat in ieder geval:

1. de formulering van de opdracht;

2. het eventueel betrekken van een derde bij het onderzoek;

3. de keuze van actoren, die deelnemen in het onderzoek;

4. het tijdpad waarbinnen de opdracht moet worden afgerond;

5. de faciliteiten waarvan gebruik gemaakt kan worden.

* Het bestuur informeert de GMR of medezeggenschapsraden;

* De instelling van een projectgroep of commissie;

* De projectgroep stelt het toetsingskader vast, waarmee het de bestuurlijke scan gaat uitvoeren. De projectgroep legt zijn bevindingen (analyse, diagnose en keuze maatregelen) vast in een rapportage en zendt dat aan het bestuur;

* Het bestuur beoordeelt het advies van de projectgroep en formuleert vervolgens een voorgenomen besluit, waarover het overleg voert met de GMR of medezeggenschapsraden.

* Het bestuur stelt de strategische keuze vast en neemt een besluit over de verdere voortgang van het proces (hetzij starten met de invulling en uitwerking, hetzij beginnen met overleg met andere partners om tot een gezamenlijke strategische keuze te komen).

Ad 2)

Nadat een strategische keuze is bepaald, start de tweede fase te weten de nadere invulling en uitwerking van die keuze. Hieronder een voorbeeld hoe die fase kan verlopen. In beginsel kan dat voorbeeld toegepast worden zowel in de situatie dat de verdere uitwerking beperkt kan blijven tot de eigen bestuurlijke organisatie als in het geval ook andere besturen in dat proces betrokken zijn. Ook hier geldt dat de ondersteuning en begeleiding van een extern bureau ingeschakeld kan worden.

* Vaststelling van een intentiebesluit door het bestuur/de besturen. Het besluit bevat in ieder geval:

1. de formulering van de uitwerkingsopdracht;

2. de beschrijving van de projectorganisatie (inclusief rol van mogelijk in te schakelen extern bureau);

3. het tijdpad waarbinnen de opdracht moet worden afgerond;

4. de faciliteiten waarvan gebruik gemaakt kan worden.

* Intentiebesluit wordt voorgelegd aan de GMR of medezeggenschapsraden.

* Start van de projectorganisatie. Afhankelijk van de omvang van de opdracht kan gekozen worden voor de instelling van een stuurgroep en enkele werkgroepen. De keuze voor het aantal werkgroepen en hun werkterrein hangt nauw samen met de uitwerkingsopdracht. Te denken valt aan werkgroepen op het terrein van bestuurlijk-juridische zaken, organisatie en management, rechtspositie en personeelsbeleid, onderwijskundige zaken, financiën en huisvesting. De stuurgroep formuleert de opdrachten van de werkgroepen en draagt zorg voor de voortgang van het onderzoeksproces. Het verdient aanbeveling in de stuurgroep in ieder geval vertegenwoordigers op te nemen vanuit het bestuur en het management, alsmede vanuit de GMR of medezeggenschapsraden. Voor de werkgroepen is het van belang dat daarin voldoende expertise aanwezig is en dat de leden daarvan ook tijd beschikbaar krijgen. De stuurgroep adviseert uiteindelijk door middel van een rapportage het bestuur.

* Het bestuur beoordeelt het advies van de stuurgroep en formuleert vervolgens een voorgenomen besluit, waarover het overleg voert met de GMR, medezeggen-schapsraden en/of het decentraal georganiseerd overleg (DGO).1

* Het bestuur neemt een definitief besluit over de voorgestelde maatregelen en geeft nadere opdrachten tot uitvoering van de besluitvorming.

1De behandeling van eventuele rechtspositionele gevolgen voor het personeel van een bestuurlijke overdracht hoort in beginsel thuis in het DGO. Het DGO kan deze bevoegdheid mandateren aan de personeelsgeleding van de MR of GMR. De mate waarin het DGO van dit mandaat gebruik heeft gemaakt, is nader ingevuld in de verschillende CAO’s.