3. Notitie federatief samenwerken

Schoolbesturen kunnen besluiten om de voordelen van schaalvergroting te verzilveren door een bestuurlijke fusie aan te gaan. Het is echter ook denkbaar die bestuurlijke schaalvergroting te realiseren via een vorm van samenwerking, waarbij ieder schoolbestuur zijn autonomie behoudt. Hieronder wordt op de vormgeving van deze federatieve samenwerking nader ingegaan. Lees verder

Een federatief bouwwerk kan in juridisch opzicht “licht” dan wel “zwaarder” worden opgezet. Een samenwerkingsovereenkomst is als lichte constructie aan te merken, de oprichting van een nieuwe rechtspersoon wordt als een zwaardere constructie gezien. Beide vormen worden hieronder in hoofdlijnen behandeld. Hoewel als een van de uitgangspunten geldt, dat de samenwerking gestalte moet krijgen in de vorm van een bestuurlijk-juridisch model dat rechtspersoonlijkheid bezit, wordt hieronder toch bij de samenwerkingsovereenkomst stil gestaan om daarmee een compleet beeld te schetsen wat in beginsel allemaal mogelijk is.

3.1 Samenwerkingsovereenkomst

De deelnemende schoolbesturen sluiten een overeenkomst en vormen met elkaar het samenwerkingsverband. In de overeenkomst wordt het doel en de mate van samenwerking nader gedefinieerd. De samenwerkingsovereenkomst wordt weliswaar aangeduid als een lichte juridische constructie. Echter ook hier geldt dat “afspraak een afspraak is”. Indien men met elkaar overeenkomt binnen het kader van bepaalde regels samen te werken dan is men daaraan gebonden. Een zekere vrijblijvendheid kan men indammen door in de overeenkomst drempels op te werpen, die voorkomen dat deelnemers te gemakkelijk uit het verband stappen en daarmee de samenwerking tussen de overblijvende partners ondergraven. Te denken valt aan het in acht nemen van een substantiële opzegtermijn en het opnemen van een bepaling in de overeenkomst dat schade als gevolg van het uittreden uit het samenwerkingsverband (desintegratieschade) door het betrokken bevoegd gezag wordt vergoed.

De overeenkomst bepaalt voorts dat in een reglement de organisatie en het functioneren van het samenwerkingsverband nader worden uitgewerkt. Dat reglement is als het ware te vergelijken met de statuten van een stichting of vereniging. Zo kan in het reglement van het samenwerkingsverband de instelling van een “bestuursorgaan” uitgewerkt worden met een omschrijving van taken, de samenstelling en te hanteren besluitvormingsregels. Maar ook nadere voorschriften over de mogelijke instelling van commissies ten behoeve van de voorbereiding van samenwerkingsprojecten, de vaststelling van de begroting en rekening van het samenwerkingsverband en de regeling van de communicatie tussen de schoolbesturen, scholen en het samenwerkingsverband.

Een belangrijk punt is dat het samenwerkingsverband geen rechtspersoon is. Het kan niet als een zelfstandige juridische entiteit in het maatschappelijk verkeer optreden. Het samenwerkingsverband is immers geen drager van rechten en plichten. Dat betekent onder meer dat het samenwerkingsverband zelf geen contracten kan afsluiten, personeel in dienst kan nemen of een detacheringsovereenkomst kan afsluiten. Met name het ontbreken van die rechtspersoonlijkheid bezorgt de samenwerkings-overeenkomst het aureool van een lichte juridische constructie.

3.2 Zwaardere bestuurlijk-juridische modellen

Hierna worden de onderstaande modellen beschreven:

* Gemeenschappelijke regeling

* Stichting

* Vereniging

* Coöperatie

* Centrale dienst

* Franchise model

3.2.1 Gemeenschappelijke regeling

De Wet gemeenschappelijke regelingen (WGR) opent de mogelijkheid dat een aantal gemeentebesturen de krachten bundelt om met elkaar een gezamenlijke taak uit te voeren. In dit kader gaat het dan om samenwerking ten behoeve van het openbaar onderwijs. De verschillende bestuursorganen van de gemeente (gemeenteraad, college van B&W en de burgemeester) kunnen op hun niveau een gemeenschappelijke regeling aangaan. Door middel van de gemeenschappelijke regeling kan een openbaar lichaam worden opgericht, dat rechtspersoonlijkheid bezit. Besluiten gemeenteraden een gemeenschappelijke regeling aan te gaan dan vormen raadsleden uit de deelnemende gemeenten het bestuur van het openbaar lichaam. In deze situatie ligt het voor de hand een regeling tussen de colleges van B&W te treffen nu de colleges bij de integrale bestuursvorm het bevoegd gezag van het openbaar onderwijs vormen. In dat geval maken leden van die colleges deel uit van het bestuur van het openbaar lichaam. De wet schrijft voor dat er algemeen en dagelijks bestuur is.

De WGR laat toe dat ook privaatrechtelijke organisaties (denk bijvoorbeeld aan een stichting openbaar onderwijs of een bijzonder schoolbestuur) een gemeenschappelijke regeling met een of meer gemeenten aangaan. In dat geval kunnen ook vertegenwoordigers van die privaatrechtelijke organisaties deel uitmaken van het bestuur van het openbaar lichaam.

3.2.2 Stichting

De stichting is een rechtspersoon die geen leden kent, zich richt op een maatschappelijke taak c.q. een ideëel belang en niet gericht is op het maken van winst. De wettelijke voorschriften met betrekking tot de bestuurlijke inrichting van de stichting zijn heel beperkt. De wet schrijft alleen voor dat er een bestuur moet zijn. Via de statuten kan men de bestuurlijke organisatie nader invullen. Zo kan men volstaan met één bestuur, maar kan men ook kiezen voor een algemeen en dagelijks bestuur met eigenstandige bevoegdheden en/of een raad van toezicht of commissies waaraan statutair bestuurlijke taken en bevoegdheden worden gedelegeerd.

Van oudsher wordt – vanwege het ontbreken van leden – de stichting als een minder democratische bestuursvorm gezien. In het geval van een beperkt en overzichtelijk aantal participanten kan men het zo regelen dat iedere participant volwaardig in het bestuur deelneemt. In die opzet vervalt in feite het argument van het “beperkte democratische gehalte”.

3.2.3 Vereniging

De vereniging heeft ten minste twee bestuursorganen te weten de algemene ledenvergadering en een bestuur. De algemene ledenvergadering is het hoogste orgaan binnen de vereniging, waaraan alle bevoegdheden toekomen tenzij in de wet of de statuten anders is bepaald. De schoolbesturen die deelnemen vormen de leden van de vereniging. De vrijheid is aanwezig om in de statuten van de vereniging – naast de twee genoemde bestuursorganen – andere organen in het leven te roepen en met bestuurlijke taken en bevoegdheden uit te rusten, zoals bijvoorbeeld een dagelijks bestuur of raad van toezicht.

In het algemeen geldt dat bij een beperkt aantal leden de keuze voor een vereniging wat minder voor de hand ligt vanwege de mogelijke bestuurlijke overkill. Stel 6 schoolbesturen richten de vereniging op. De algemene ledenvergadering bestaat dan uit 6 leden. Uit die 6 leden wordt een bestuur gekozen. Ledenvergadering en bestuur overlappen elkaar dan praktisch.

De wet maakt een onderscheid tussen een vereniging met beperkte en met volledige rechtsbevoegdheid. Onder de eerste categorie valt de vereniging, waarvan de statuten niet zijn opgenomen in een notariële akte. De beperkte rechtsbevoegdheid houdt in dat de vereniging geen registergoederen kan verkrijgen, geen erfgenaam kan zijn en de bestuurders naast de vereniging hoofdelijk aansprakelijk zijn voor schulden van de vereniging. Passeren de statuten van de vereniging de notaris dan is er sprake van een vereniging met volledige rechtsbevoegdheid.

3.2.4 Coöperatie

Een volgende variant is de keuze voor een coöperatie. De coöperatie is een vereniging die als coöperatie door middel van een notariële akte wordt opgericht. In de statuten van de coöperatie moet worden aangegeven dat de vereniging in bepaalde stoffelijke behoeften van haar leden dient te voorzien. Met “stoffelijke behoeften” is bedoeld behoeften in economische zin. Daar valt ook het verstrekken van diensten onder. Wat men met elkaar wil doen is een kwestie van het maken van afspraken.

Het economisch verkeer met de leden staat centraal. Dat sluit niet uit dat de coöperatie ook aan derden (zijnde niet-leden) goederen kan leveren en diensten kan verlenen. Het voorzien in de stoffelijke behoeften geschiedt in beginsel krachtens een overeenkomst tussen de coöperatie en de leden. Aangenomen wordt dat de voorziening in stoffelijke belangen van de leden niet noodzakelijk behoeft te berusten op een overeenkomst, maar ook kan voortvloeien uit het lidmaatschap van de coöperatie.

De coöperatie draagt zelf zorg voor de financiering. De leden doen dat door zelf geld bijeen te brengen en/of personele formatie beschikbaar te stellen. Een coöperatie mag winst maken en deze aan haar leden uitkeren.

De leden (en oud-leden) van een coöperatie zijn wettelijk aansprakelijk voor het eventueel tekort dat aanwezig is bij de ontbinding van de coöperatie. In de statuten kan deze wettelijke aansprakelijkheid worden uitgesloten of tot een bepaald maximum worden beperkt.

In het geval de samenwerking tussen de schoolbesturen zich nadrukkelijk toespitst op de genoemde stoffelijke belangen kan dat een overweging zijn om voor de coöperatie te kiezen.

3.2.5 Centrale dienst

De wetgever heeft een specifieke constructie in de onderwijswetgeving (artikel 68 van de Wet op het primair onderwijs) geregeld die het mogelijk maakt een aantal diensten ten behoeve van de scholen te bundelen of te centraliseren. Dit kan om allerlei zaken gaan (schoonmaken, administratie, beleidsontwikkeling etc.) met uitzondering van de onderstaande drie onderwerpen:

* Het geven van onderwijs;

* Het verzorgen van schoolbegeleidingswerk;

* Het leidinggeven aan scholen.

De centrale dienst is een rechtspersoon. Daarbij kan men kiezen uit een stichting, vereniging of gemeenschappelijke regeling). Alleen schoolbesturen kunnen de centrale dienst oprichten en deel uitmaken van het bestuur. De centrale dienst onderscheidt zich in die zin van iedere andere stichting of vereniging dat op het personeel, dat in dienst is van de centrale rechtspersoon, alle rechtspositieregelingen van het onderwijs van toepassing zijn. Indien men kiest voor een bepaald samenwerkingspakket, het in dienst nemen van eigen personeel ter uitvoering van dat pakket en het belangrijk vindt om dat personeel onder de regelingen van de onderwijsrechtspositie te brengen dan ligt een keuze voor de centrale dienst voor de hand.

3.2.6 Franchisemodel

Franchise is vorm van intensieve samenwerking tussen twee partners. De pijlers van die samenwerking vormen een efficiënte taakverdeling en een uniforme uitstraling naar buiten. Het is een model dat in het bedrijfsleven is ontwikkeld en wordt toegepast. De belangrijkste elementen van het franchiseconcept zijn:

* Het gebruik van een formule

* Twee partijen: een franchisegever en een franchisenemer;

* Een duurzame relatie;

* Vastgelegde spelregels;

* Behoud zelfstandigheid van partijen;

* Betaling van vergoeding door de franchisenemer aan de franchisegever;

* Het exclusieve recht van de franchisenemer om in een bepaald gebied het concept van de franchisegever toe te passen.

De formule staat centraal. Die formule kan bijvoorbeeld vertaald worden in uiteenlopende producten en diensten (huisvesting, logo, reclame, kwaliteitseisen aan personeel, administratieve pakketten etc.). Het doel is te streven naar een integrale formule dat wil zeggen dat zo veel mogelijk aspecten deel uit maken van de formule om die daardoor zo krachtig mogelijk te maken.

Toepassing van het franchiseconcept in het onderwijs is denkbaar. Een toepasbare formule is bijvoorbeeld een bepaald onderwijskundig concept of een specifiek gemeenschappelijk kenmerk (Jenaplanscholen, Daltonscholen, de stedelijke gymnasia, de plattelandsscholen etc.). Zoals hierboven is aangegeven dient een formule integraal te zijn dat wil zeggen een substantieel aantal aspecten te omvatten. Voor wat betreft het onderwijs wordt dan gedacht aan aspecten die gebundeld kunnen worden onder de drie volgende categorieën:

* Het onderwijskundig concept (bijvoorbeeld het leerplan, pedagogisch klimaat, didactisch handelen);

* De inrichting en organisatie van het onderwijs (bijvoorbeeld competenties van personeel, inzet ICT, kwaliteitsbewaking, groeperingsvormen);

* Ondersteunende processen (bijvoorbeeld personeelsbeleid, financiën, informatievoorziening).

Als uitgangspunt geldt dat de formule op ten minste twee van deze drie categorieën betrekking moet hebben, waaronder in ieder geval het concept van het onderwijskundig concept moet zijn begrepen.

Het is belangrijk dat er een zekere infrastructuur is om een bepaalde keten van scholen te kunnen vormen. Zo kan een landelijke vereniging van Montessorischolen als franchisegever dienst doen ten behoeve van Montessorischolen/-besturen, de APS kan die rol spelen met betrekking tot een aantal scholen die een bepaald vernieuwingsconcept voorstaan etc.).

De bestuurlijk-juridische vertaling van het franchiseconcept is een open zaak. De relatie tussen franchisegever en franchisenemer(s) kan op uiteenlopende wijze geregeld worden. Bijvoorbeeld via een overeenkomst, maar ook met behulp van een stichting of vereniging. Het franchisemodel onderscheidt zich daarmee van de andere modellen die hier besproken zijn.

3.3 Toetsingskader

De samenwerking tussen de schoolbesturen kan op verschillende manieren bestuurlijk-juridisch vorm worden gegeven. In paragraaf 2 zijn de verschillen bestuursmodellen opgesomd. Om een keuze te maken voor het meest passende model of modellen beschrijft deze paragraaf een toetsingskader dat als hulpmiddel gebruikt kan worden om die keuze te kunnen maken. Het toetsingskader bestaat uit ijkpunten, die hieronder staan beschreven.

IJkpunten kunnen (tamelijk) hard zijn – denk aan concrete kengetallen – maar ook een veel algemener karakter hebben, waardoor de meting lastiger wordt. Toepassing van die laatste categorie ijkpunten heeft dan veel te maken met interpretatie en beleving, waarbij eigen ervaringen en posities van waaruit men de zaak beschouwt een belangrijke rol spelen. Het onderstaande toetsingskader bevat relatief veel ijkpunten, die een algemeen karakter hebben. Dat betekent dat toepassing ervan niet tot een absolute uitkomst leidt. Dat laat onverlet dat het toetsingskader toch als hulpmiddel en leidraad gebruikt kan worden om in gezamenlijk overleg tot een keuze te komen, die een breed draagvlak heeft.

3.3.1 Autonomie schoolbesturen

Uitgangspunt is dat ieder schoolbestuur zijn functie van bevoegd gezag van het openbaar onderwijs volledig behoudt. Een bestuursmodel mag hier geen inbreuk op maken. Ieder deelnemend schoolbestuur moet zelf kunnen beslissen over de deelname aan een concrete gezamenlijke activiteit.

3.3.2 Autonomie samenwerkingsverband ten opzichte van gemeenten

De beoogde samenwerking richt zich in beginsel op de schoolbestuurlijke taken van de deelnemers Om een mogelijk vermenging met taken van de lokale overheid te vermijden en omdat een deel van de potentiële deelnemers een verzelfstandigde bestuursvorm (bestuurscommissie, stichting openbaar onderwijs) kent, dient het te kiezen bestuursmodel los te staan van de gemeenten.

3.3.3 Toetreden derden tot samenwerkingsverband

Uitgangspunt is dat de deelname aan het samenwerkingsverband beperkt is tot schoolbesturen die openbaar onderwijs in standhouden. Het openbaar onderwijs kent uiteenlopende bestuursvormen. Het bestuursmodel van het samenwerkingsverband moet waarborgen dat iedere bestuursvorm van het openbaar onderwijs kan toetreden.

3.3.4 Bestuurlijke efficiency en effectiviteit

Aan een bestuursmodel kunnen door wet- en regelgeving eisen gesteld worden, die in een bepaalde situatie als belemmering ervaren kunnen worden. Belemmeringen die het efficiënt functioneren van het samenwerkingsverband negatief kunnen beïnvloeden. Het kan daarbij bijvoorbeeld gaan om eisen met betrekking tot de bestuurlijke inrichting van het bestuursmodel, de oprichting of het externe toezicht op het reilen en zeilen van het bestuur.

3.3.5 Bekostiging

Welke kosten zijn verbonden aan de oprichting en instandhouding van de bestuursmodellen? Onderscheiden de bestuursmodellen zich ten opzichte van elkaar in die zin dat bepaalde bestuursmodellen “goedkoop” en andere evident “duurder” zijn?

3.3.6 Reikwijdte karakter samenwerkingsactiviteiten

Voorgesteld wordt voor een opzet te kiezen, waarbij de deelnemende schoolbesturen via een groeimodel in onderling overleg bepalen welke samenwerkingsactiviteiten in de toekomst ter hand worden genomen. Vervolgens beslist ieder schoolbestuur zelfstandig of het al dan niet aan een ontwikkelde activiteit deelneemt. Het karakter van de samenwerkingsactiviteiten is daardoor vooraf niet expliciet te duiden. Het te kiezen bestuursmodel moet echter wel de mogelijkheid openen dat een breed assortiment aan activiteiten ontplooid kan worden.

3.3.7 Keuze rechtspositie personeel

Het is niet uitgesloten dat het samenwerkingsverband op enig moment besluit een activiteit uit te voeren, die onder meer inhoudt dat personeel in dienst wordt genomen van het samenwerkingsverband. Indien dit aan de orde is, dient het bestuur van het samenwerkingsverband de rol op zich te nemen van werkgever. Uit dien hoofde moet het bestuur dan ook een beslissing nemen welk rechtspositioneel regiem op dat personeel wordt toegepast. Bij de keuze van het bestuursmodel kan dit aspect een punt van overweging zijn. Welke vrijheid biedt een bestuursmodel om een eigen rechtspositiesysteem te kiezen? Is het al dan niet een voordeel gebruik te maken van de onderwijs-rechtspositie?

3.3.8 Toepassing btw-tarief

Op grond van de Wet op de omzetbelasting (Wet OB) wordt omzetbelasting (btw) geheven met betrekking tot leveringen en diensten die door ondernemers binnen het Rijk worden verricht. Een onderwijsinstelling wordt door de wetgever aangemerkt als een ondernemer in de zin van de Wet OB. De Wet OB kent echter een aantal btw-vrijstellingen. Het verstrekken van onderwijs geldt als zo’n vrijstelling.

In het geval onderwijsinstellingen samenwerken, geldt dat onderlinge prestaties (niet zijnde onderwijsprestaties) belast worden door een btw-heffing. Die heffing kan men ontlopen, indien er sprake is van een fiscale eenheid of van een samenwerkingsverband. Er is een fiscale eenheid, indien de samenwerkende ondernemers economisch, organisatorisch en financieel zodanig met elkaar verweven zijn, dat er in feite sprake is van één ondernemer. Voor een samenwerkingsverband geldt dat bepaalde diensten ten behoeve van de leden van dat verband van btw-heffing vrijgesteld zijn. De toepassing van deze vrijstelling is echter sinds 1999 sterk beperkt. De vrijstelling is nu nog slechts van toepassing op het verzorgen van de salarisadministratie, personeel- en leerlingenadministratie en het verzorgen van de financiële administratie van onderwijsinstellingen.

Delen: Email this to someoneShare on FacebookTweet about this on TwitterShare on LinkedIn