De samenwerkingsschool in parlementair-historisch perspectief (P.W.A. Huisman)

“De samenwerkingsschool in parlementair-historisch perspectief”, is de studie die mr. P.W.A. Huisman van de Katholieke Universiteit te Nijmegen voor het advies voor de Onderwijsraad over de samenwerkingsschool maakte. VOS/ABB heeft van deze studie de uitkomsten en de samenvatting opgenomen. Lees verder

– U kunt het advies “Samen verder” van de Onderwijsraad inzien op de website van de Onderwijsraad (http://www.onderwijsraad.nl )

– De reactie van VOS/ABB kunt U lezen in het persbericht VOS/ABB is kritisch op advies Onderwijsraad over samenwerkingsschool. Het advies biedt volgens VOS/ABB weliswaar uitgangspunten voor de noodzakelijke regeling van de samenwerkingsschool maar de voorgestelde uitwerking komt niet tegemoet aan de ontwikkelingen in de praktijk.

Meer informatie: Klaas te Bos (0348 405227) Ntebos@vosabb.nl en Gerard Heussen (0348 405275)

DE SAMENWERKINGSSCHOOL IN PARLEMENTAIR-HISTORISCH PERSPECTIEF

Studieopdracht ten behoeve van de Onderwijsraad.

mr. P.W.A. Huisman.

Inhoudsopgave:

    • I AANLEIDING, ONDERZOEKSVRAAG, WERKWIJZE EN UITKOMSTEN. *

      • 1.1. Aanleiding en onderzoeksvragen. *
      • 1.3. Uitkomsten. *

1) De samenwerkingsschool: van discussie over een ideaal naar pragmatische werkelijkheid. *

2) Vanaf 1993 zijn er pogingen om te komen tot een wetsvoorstel inzake de samenwerkingsscholen, waarbij er voortdurend splitsingen plaatsvinden. *

4) Lange tijd wordt verondersteld dat een derde beheersvorm niet nodig is. *

5) De ontwikkelingen in de onderscheiden onderwijssectoren zijn verschillend. *

    • V SAMENVATTING. *

      • 5.1. Inleiding. *
      • 5.2. Samenvatting hoofdstuk II tot en met IV. *

I AANLEIDING, ONDERZOEKSVRAAG, WERKWIJZE EN UITKOMSTEN.

1.1. Aanleiding en onderzoeksvragen.

“Mij gaat het er veeleer om dat wij op dit moment in het kader van schaalvergrotings- en herstructureringsprocessen een beweging op gang zien komen waarbij scholen van verschillende denominatie maar bij elkaar kruipen en er dan een samenwerkingsschool van maken van openbaar/AB/PC/RK. Alles wordt achter elkaar geschreven met schuine strepen ertussen en met elkaar vormt men iets nieuws. Wat nu in de praktijk een dergelijke school werkelijk voor denominatie vertegenwoordigt, blijft absoluut onduidelijk. Voorzitter, ik zou dit aspect graag eens nader uitgezocht zien. Of daar de Onderwijsraad aan te pas moet komen, laat ik vooralsnog over aan het oordeel van de bewindsman over. Ik kan mij voorstellen dat hij deze raad, gelet op de ontstaansgeschiedenis ervan, als eerste vraagt om hierover advies uit te brengen maar ik kan mij voorstellen dat, gelet op de bril die deze raad als gevolg van zijn ontstaansgeschiedenis op heeft, er aanleiding bestaat om de aanvrage wat breder te formuleren”.
Dit citaat is afkomstig van de onderwijswoordvoerder voor de VVD Franssen bij het wetsontwerp over de overdracht van Rijksscholengemeenschappen, juli 1990. Franssen vervolgt zijn verhaal met de opmerking dat er een onderscheid moet worden gemaakt tussen de ‘echte’ (ideale?) samenwerkingsschool en de samenwerkingsschool uit noodzaak, door schaalvergrotingsprocessen. Dit geeft al gelijk aan hoe de context van de idee van samenwerking tussen de verschillende zuilen, tussen openbaar en bijzonder onderwijs, in de loop van de tijd is veranderd. Daarbij is uiteindelijk gebleken dat bestuurlijke samenwerking tussen de twee ‘takken’ van het Nederlandse duale bestel door een Kamermeerderheid wel verenigbaar werd geacht met de Grondwet, maar een institutionele variant (zowel openbaar als bijzonder onderwijs onder één dak) vooralsnog op te (constitutioneel) complexe problemen stuit. De Onderwijsraad is door het tweede kabinet Kok gevraagd om een advies uit te brengen over mogelijke wijziging van artikel 23 van de Grondwet om de bestuurlijke vormgeving van de samenwerkingsschool wettelijk te kunnen regelen.

Graag ben ik ingegaan op het verzoek van de Onderwijsraad om een studie te verrichten naar de parlementair-historische achtergrond van het fenomeen ‘samenwerkingsscholen’. Breder: samenwerking tussen de twee ‘takken’ van het duale bestel: het openbaar en het bijzonder onderwijs. De samenwerkingsschool zou ik willen definiëren als: een instelling die zowel openbaar als bijzonder onderwijs pretendeert te verzorgen. Het advies is aldus sterk toegespitst op de samenwerking tussen openbaar en bijzonder onderwijs en niet op de samenwerking tussen de richtingen binnen het bijzonder onderwijs. Vanuit Grondwettelijke optiek is samenwerking binnen het bijzonder onderwijs mijns inziens ook niet problematisch. Deze studie beperkt zich uitdrukkelijk tot een beschrijving van de discussie in het parlement en geeft geen analyse met betrekking tot sterk samenhangende factoren in deze problematiek zoals de secularisatie in de Nederlandse samenleving.

De centrale vraag in deze studie is aldus langs welke lijnen de discussie rond de samenwerking tussen het openbaar en bijzonder onderwijs, tussen openbare en bijzondere scholen, in het parlement is verlopen. De opdracht was om met behulp van de Handelingen en Kamerstukken te achterhalen hoe in de periode van 1945 tot 1999 deze discussie in grote trekken is geëvolueerd.
Daarbij zouden enkele deelvragen onderscheiden kunnen worden:

  1. Zijn er opvallende algemene verschuivingen aan te wijzen in de parlementaire historie?
  2. Wat zijn de standpunten van de verschillende politieke partijen in de loop der tijd?
  3. Wat is het standpunt van de diverse kabinetten inzake de noodzakelijkheid tot regeling van samenwerking tussen openbaar en bijzonder onderwijs?
  4. Wordt het model van de samenwerkingsschool in elke onderwijssector op dezelfde wijze benaderd of zijn er per sector andere redeneringen? [<<<<]

1.3. Uitkomsten.

Welke (onderling samenhangende) conclusies mogen getrokken worden na het raadplegen van ruim 50 jaar parlementsgeschiedenis over samenwerking tussen openbaar en bijzonder onderwijs?

Mijns inziens kunnen de volgende stellingen en discussiepunten worden betrokken:

Zijn er opvallende algemene verschuivingen aan te wijzen in de parlementaire historie?

1) De samenwerkingsschool: van discussie over een ideaal naar pragmatische werkelijkheid.

Steeds lijkt er een onderscheid te worden gemaakt tussen de ‘ideale/vrijwillige’ samenwerkingsschool en de ‘noodzakelijke’ samenwerkingsschool.
De samenwerkingsschool als ’ideaal’ staat bij de vraag of de samenwerkingsschool al dan niet wettelijk moet worden geregeld aanvankelijk op de voorgrond. Toenadering van het openbaar onderwijs en het bijzonder onderwijs heeft twee elementen: op het gebied van het onderwijs zelf (pluriform onderwijs) en de beheersvorm (een publiek/private constructie). Het idee van Schelfhout inzake het tertium is daarvan een voorbeeld. De concrete behoefte in het land aan een regeling voor de samenwerkingsschool wordt niet duidelijk. Aanvankelijk wordt door de wetgever aangenomen dat regeling van samenwerking tussen openbaar en bijzonder onderwijs niet nodig is: samenwerking kan men regelen binnen de bestaande wettelijke kaders.

Het zwaartepunt van de discussie verschuift wanneer de maatregelen tot schaalvergroting in de praktijk zijn uitwerking krijgen en de problemen daarover terugkomen bij de parlementaire behandeling van het plan van scholen (eind jaren ‘80). De ontwikkeling verloopt geleidelijk in combinatie met een aantal samenhangende wetsvoorstellen die aanzetten tot fusie en schaalvergroting. De discussie gaat zich dan concentreren op de beheersvorm. Knelpunten in de praktijk (gevallen van omzetting van openbaar onderwijs in Algemeen-Bijzonder) geven aldus begin jaren ‘90 aanzet in de politiek tot de wens voor nadere regelgeving toegespitst op wettelijke mogelijkheden van samenwerking tussen openbaar en bijzonder onderwijs. Een voortdurende kwestie die speelt is in hoeverre ‘het veld’ de wetgever stuurt en andersom. De doorslaggevende reden om toch tot regeling van samenwerking van openbaar en bijzonder onderwijs is, dat in fusieonderhandelingen (o.a. in het kader van Toerusting en Bereikbaarheid) naar voren komt dat geen van beide partners ‘hun’ rechtsvorm willen opgeven. De invloed van de praktijk blijkt uit het feit dat bestuurlijke fusie ontwikkelingen in Limburg (m.n. de positie van het openbaar onderwijs) een reden zijn geweest het wetsvoorstel over de samenwerkingsschool aan te passen.

De regeling van de samenwerkingsschool werd aanvankelijk (bijvoorbeeld bij de idee van het tertium) gelegitimeerd met een beroep op de vergroting van de vrijheid van onderwijs, het keuzerecht van de ouders. In hoeverre speelt dit argument bij de huidige discussie nog een (dominante) rol? [<<<<]

2) Vanaf 1993 zijn er pogingen om te komen tot een wetsvoorstel inzake de samenwerkingsscholen, waarbij er voortdurend splitsingen plaatsvinden.

Een eerste aanzet tot, in ieder geval plantechnische, regeling van de samenwerkingsschool is te vinden bij de implementatie van de operatie Toerusting en Bereikbaarheid. Zo wordt via artikel 63a WBO een wettelijke voorziening gegeven in het geval de rechter de samenwerkingsschool voor mede openbaar onderwijs mogelijk acht. Bij lex specialis wordt tevens een status aparte gecreëerd voor één samenwerkingsschool (Eernewoude).
De wettelijke regeling van de samenwerkingsschool verloopt verder via het (ambivalente) voorstel Nuis, vervolgens een splitsing in enerzijds een voorstel over nieuwe bestuursvormen openbaar onderwijs en anderzijds een apart voorstel over samenwerkingsscholen. Dit laatste wetsvoorstel begint in de opzet met een regeling van de institutionele samenwerkingsschool (een bestuursvariant is ‘te complex’), later wordt een bestuurlijke variant toegevoegd en de institutionele variant geschrapt (vooralsnog ‘te complex’) en uiteindelijk zal de bestuurlijke samenwerking het Staatsblad bereiken (zie verder ook onder punt 4.).

Opmerkelijk is dat de oorspronkelijke reden om de institutionele variant te regelen (bij opheffing is er behoefte aan een laatste, gelijkwaardige voorziening in het dorp) in een later stadium van minder belang wordt geacht: er wordt min of meer teruggevallen op de klassieke redenering dat er voor de bestaande gevallen niets verandert. Bovendien kan volgens met name de liberale parlementariërs (D66/VVD) de bestuurlijke samenwerking de weg effenen voor institutionele samenwerking, terwijl bij het hele concept van (institutionele) schaalvergroting (een van de hoofdredenen voor het in de praktijk ontstaan van samenwerkingsscholen) nu door steeds meer parlementariërs (o.a. PvdA) vragen worden gesteld. De wetgever lijkt er verder vanuit te gaan dat bestuurlijke samenwerking door WSNS etc. in de praktijk al lang geïmplementeerd is. De VVD stelt dat de constructie van één school, één bestuur door bestuurlijke krachtenbundeling aan kracht zal inboeten. Is regeling van de institutionele variant inderdaad overbodig? [<<<<]

Wat zijn de standpunten van de verschillende politieke partijen in de loop der tijd?

3) De koers van de politieke partijen inzake de samenwerking: de verandering van opvatting van de VVD.

De confessionelen (CDA/SGP/RPF/GPV) zijn over het algemeen over de hele linie consistent in het afwijzen van een samenwerkingsschool van openbaar en bijzonder onderwijs: alleen in de hoogst noodzakelijke gevallen bij bepaalde typen van onderwijs met een groot voedingsgebied zoals het speciaal onderwijs.
Ook de VVD lijkt lange tijd een helder onderscheid tussen openbaar en bijzonder onderwijs te benadrukken. Met name fractiewoordvoerder Franssen staat op de bres voor het openbaar onderwijs (zie zijn inbreng bij de AOC-discussie) en hij vreest verwatering van het onderscheid bij toenemende autonomie van het openbaar onderwijs. Jorritsma lijkt echter onder T&B warm voorstander van de samenwerkingsschool en zorgt via een amendement voor de invoering van de enig geregelde samenwerkingsschool, Eernewoude. Bij het wetsvoorstel samenwerkingsscholen zal Cornielje (na adviezen van Onderwijsraad en Raad van State) de institutionele variant laten liggen en overstappen op de bestuurlijke fusie.
D66 is steeds voor vernieuwing van het openbaar onderwijs en de samenwerkingsschool geweest. Doorbreking van de traditionele verdeling lijkt de leuze en via een eigen wetsvoorstel wordt gepoogd de samenwerkingsschool te bewerkstelligen. Ook D66 moet echter erkennen dat met institutionele fusie waarschijnlijk de grenzen van artikel 23 zijn bereikt.
De PvdA pleit bij monde van Van Ooijen in de jaren ‘70 voor de samenwerkingsschool en continueert dit ook in de jaren ‘90 bij monde van De Cloe, die ook een motie indient terzake. Bij het wetsvoorstel samenwerkingsscholen wordt door Liemburg naar voren gebracht dat met de schrapping van de institutionele variant, de eigenlijke reden voor indiening is vervallen. Zij dringt aan dat ook de institutionele samenwerkingsschool alsnog zal worden geregeld.
Groen Links is, wanneer zij participeert in de debatten, voorstander van de samenwerkingsschool en ook van samenwerkingsonderwijs (een derde variant naast openbaar en bijzonder onderwijs). [<<<<]

Wat is het standpunt van de diverse kabinetten inzake de noodzakelijkheid tot regeling van samenwerking tussen openbaar en bijzonder onderwijs?

4) Lange tijd wordt verondersteld dat een derde beheersvorm niet nodig is.

Volgens de Schelfhout-definitie van tertium werd hiermee bedoeld o.a. een middenweg tussen publiek- en privaatrecht, tussen de openbare en bijzondere school. Schelfhout’s initiatief werd niet gesteund, laat staan dat er een wetsvoorstel terzake werd ingediend. Het kabinet Biesheuvel, waar Schelfhout onderdeel van was, werd al gauw demissionair. Ook daarna werd, over verschillende coalities heen (wel altijd met het CDA), verondersteld dat samenwerkingsinitiatieven materieel hun gading konden en moesten vinden binnen de bestaande kaders van de openbare of bijzondere school. Bij T&B wordt er vanuit de Tweede Kamer op aangedrongen dat er naar een ‘gelijkwaardige’ bestuursvorm moet worden gezocht (motie De Cloe). Regeling van de samenwerkingsschool zou mogelijk zijn, indien tevens de onduidelijkheid over de mogelijkheid van het openbaar onderwijs in privaatrechtelijke beheersvormen zou worden opgeheven. De acceptatie van de stichting als bestuursvorm van het openbaar onderwijs heeft naar mijn mening een duidelijke stap gezet in de verdere terreinverkenning van de vraag in welke mate het openbaar onderwijs kan ‘verbijzonderen’. [<<<<]

Terugkijkend op de parlementaire geschiedenis zijn er ten aanzien van de door de regering gehanteerde zienswijzen enkele opmerkelijke veranderingen te onderkennen:

  1. Precedentwerking: zowel ten aanzien van de BGI en artikel 63a WBO wordt gesteld dat deze door de wetgever aangenomen regelingen een precedent voor de toekomst hebben geschapen. Mijns inziens kan uit de beraadslagingen bij de WEB en T&B worden geconcludeerd dat dit niet de bedoeling is geweest.
  2. Hoofd- en nevenvestiging bij de samenwerkingsschool kunnen een andere ‘kleur’ hebben.
    Deze redenering werd geïntroduceerd bij het wetsvoorstel samenwerkingsscholen. Tot dan toe was de lijn dat hoofd- en nevenvestiging geen verschillende grondslag kunnen hebben.
  3. Algemeen Bijzonder onderwijs als remplaçant voor openbaar onderwijs?

De redenering van de regering in het wetsvoorstel samenwerkingsscholen, ingediend door een kabinet waar voor het eerst sinds de pacificatie geen confessionelen deel van uit maken, is: instelling en onderwijs staan los van elkaar. Het duale bestel bestaat volgens haar uit openbaar versus bijzonder onderwijs. Tegelijkertijd wordt voor het primair/voortgezet onderwijs gesteld dat het openbaar onderwijs niet verzorgd kan worden door Algemeen Bijzondere instellingen: er is geen overwegende invloed van de overheid op de rechtspersoon inzake het openbaar onderwijs. Blijkbaar is er dus toch een formele, wettelijke waarborg nodig.

Wordt het model van de samenwerkingsschool in elke onderwijssector op dezelfde wijze benaderd of zijn er per sector andere redeneringen?

5) De ontwikkelingen in de onderscheiden onderwijssectoren zijn verschillend.

De centrale vraag die gesteld kan worden: hoe verhoudt artikel 23 Grondwet zich tot de verschillende onderwijssectoren. Is er sprake van partiële, of integrale toepassing? De vraag stellen is hem mijns inziens beantwoorden.
Voor het beroepsonderwijs en het speciaal onderwijs gelden andere criteria (zoals bijvoorbeeld ten aanzien van de uitwerking van artikel 23 lid 4 Grondwet), dan voor het primair/voortgezet onderwijs. Ook het belang van de richting lijkt in de sectoren BVE/Hoger Onderwijs en ook het speciaal onderwijs bijvoorbeeld minder relevant. De wetgever is van oordeel geweest dat regionale spreiding hier aldus een noodzakelijke deugdelijkheidseis is. Er wordt door de wetgever niet gekozen voor een ‘integrale doortrekking’ van de pacificatienormen in het beroepsonderwijs.
De ontwikkelde fusiemodellen in die sectoren worden echter wel gebruikt in de argumentatie voor de toetsing aan de Grondwet bij het voortgezet- en primair onderwijs. De modellen zijn echter materieel en formeel niet hetzelfde. Het BGI-model geeft geen voorziening voor samenwerking tussen openbare en bijzondere instellingen. Een dergelijk model werd in de WEB-discussie door minister Ritzen afgedaan als ‘theoretisch’ en niet relevant voor de WEB: er is hier alleen sprake van bijzondere instellingen.
Niet alleen door de confessionele fracties, maar ook de PvdA stelt dat bij het funderend onderwijs er een andere benadering van de vrijheid van onderwijs moet worden voorgestaan: de opvoeding op de school staat hier dichter bij het gezin. [<<<<]

V SAMENVATTING.

5.1. Inleiding.

In dit hoofdstuk wordt in de tweede paragraaf een samenvatting gegeven van de vorige hoofdstukken. Aan bod komt hoe de samenwerkingsschool, een school die gericht is op het verzorgen van zowel openbaar als bijzonder onderwijs, in het parlement na de Tweede Wereldoorlog voornamelijk tijdens de behandeling van de verschillende wetsontwerpen ter sprake is gebracht. Voor een nadere analyse verwijs ik naar het eerste hoofdstuk met daarin de paragraaf getiteld ‘uitkomsten’.

5.2. Samenvatting hoofdstuk II tot en met IV.

Eind jaren ‘40, begin jaren ‘50 duiken er voor het eerst ‘samenwerkingsschool’ constructies op, onder de benaming ‘compromisschool’ of ‘federalistische school’. Zij worden genoemd in verband met een verantwoorde spreiding van typen van onderwijs, waarbij een regionaal voedingsgebied voor de hand ligt zoals het nijverheidsonderwijs en het buitengewoon onderwijs. Bij het kleuteronderwijs worden compromisscholen genoemd in verband met voorzieningen in geografisch geïsoleerde plaatsen zoals Ameland. In deze discussies gaat het met name om de noodzakelijkheid of opportuniteit van stichting en instandhouding van het aantal scholen voor openbaar en bijzonder onderwijs.
De jaren ‘60 laten een relatieve parlementaire rust rond de samenwerkingsschoolgedachte zien, welke pas doorbroken wordt bij het debat rond het ‘tertium’ van Schelfhout (1972). Dit tertium heeft twee kenmerken: pluriform (‘welbewust’) ontmoetingsonderwijs en een ‘synthetische’ beheersvorm tussen overheid en niet-overheid.
Dit synthesemodel komt er niet: steeds wordt door de wetgever gesteld dat de samenwerkingsschool wel mogelijk is (ouders hebben ook het keuzerecht voor de samenwerkingsschool), maar juridisch dan wel binnen de kaders van de publiekrechtelijk-openbare, danwel privaatrechtelijk-bijzondere vorm.

Met name PvdA kamerlid Van Ooijen zet zich niettemin onvermoeibaar in voor de samenwerkingsschool, met een eigen bestuursvorm. De keuze voor ofwel openbaar ofwel bijzonder betekent volgens hem dat steeds één van beide partijen concessies moet doen en dat blokkeert de samenwerking. Grote behoefte of noodzaak tot samenwerking lijkt er in deze periode niet echt te zijn: de stichting- en opheffingsnormen in het primair-en voortgezet onderwijs zijn laag. Volgens de regering is de samenwerkingsschool een ‘theoretisch’ model.

Samenwerking tussen openbaar en bijzonder onderwijs wordt in de jaren ‘80, onder invloed van de schaalvergroting in alle onderwijssectoren meer en meer een onderwerp van discussie. Schaalvergroting wordt een eis van deugdelijkheid. Er is terugloop van het aantal leerlingen en er is een krapper budget dat ingezet moet worden voor kwaliteit van onderwijs. Bij het opschroeven van de instandhoudingsnormen moet tevens een voldoend gespreid netwerk van scholen in stand blijven.

De schaalvergroting kreeg eerst gestalte in het Hoger Beroeps Onderwijs, waar na de STC-operatie voortaan met name sprake zou zijn van Algemeen-Bijzondere scholen.
Vervolgens kwam het beroeps- met in begrip van het landbouwonderwijs- in een fusiestroom.

Bij de invoering van de Agrarische Opleidings Centra wordt aangestuurd op ‘pluriforme’ bestuursvormen, waarmee wordt bedoeld besturen waarbij enerzijds vertegenwoordigers van het bijzonder onderwijs participeren, anderzijds vertegenwoordigers van gemeente en Rijk. Het rijkslandbouwonderwijs wordt ondergebracht in ‘krachtige’ instellingen waarbij de overheid als ‘deelbestuurder’ kan participeren. De AOC’s zijn bedoeld als institutioneel fusiemodel (één school/medezeggenschapsraad/bevoegd gezag/directie/ personeelsbeleid). Bestuurlijke commissies kunnen met behulp van gemandateerde bevoegdheden gedifferentieerde invulling geven per vestiging. De VVD is daar tegen: zij is van mening dat er sprake dient te zijn van een 1 op 1 constructie. Het gemengde openbaar/bijzondere (richting)karakter moet op elke vestiging tot uitdrukking komen, zeker nu er formeel geen openbaar onderwijs meer is.

De centrale vraag is in hoeverre de overheid toezicht kan houden op de pluriformiteit van het AOC-bestel, zonder te treden in de autonomie van het bevoegd gezag. Kan de overheid zich uitspreken over de mate van denominatieve differentiatie? Een andere kwestie is of denominatie wel zo’n belangrijke rol speelt bij het landbouwonderwijs en of vrijheid van richting conform artikel 23 Grondwet op dezelfde wijze hier van toepassing is, zoals bij het funderend onderwijs.

De algemene toegankelijkheid van de AOC’s is geboden, onder vigeur van artikel 48 WVO, die de algemene toegankelijkheid van de bijzondere school gelast indien er binnen redelijke afstand geen openbare school aanwezig is. Deze instellingen moeten hun pluriformiteit waarmaken door zelf vormgegeven differentiatie. Bij de AOC’s zijn er geen samenwerkingsinstellingen tot stand gekomen, maar hier heeft de minister de statuten getoetst aan de materiële kenmerken van het openbaar onderwijs. De staatssecretaris is voorzichtig om het AOC-model ook van toepassing te laten zijn voor alle andere sectoren. Het zou in ieder geval wel passen binnen het duale onderwijsbestel. De materiële invulling wordt geacht belangrijker te zijn dan de formele beheers-en bestuursvorm.

De AOC-discussie loopt over in de algehele herziening van het stelsel van beroepsonderwijs in de vorm van Regionale Opleiding Centra (ROC) in het kader van de Wet Educatie en Beroepsonderwijs (WEB). In het kader van de WEB zijn instellingen gedwongen geregionaliseerd in Bestuurlijk Gefuseerde Instellingen (BGI’s) en in Institutioneel Gefuseerde Instellingen (IGI’s). Dit werd als deugdelijkheidseis gezien. De WEB onderscheid openbare en bijzondere instellingen. In de praktijk functioneren er alleen bijzondere instellingen. BGI’s kunnen onder omstandigheden wettelijk als afzonderlijke instellingen gelden, als het gaat om denominatieve bezwaren ten aanzien van het personeelsbeleid en de examenregeling. Tijdens de kamerdiscussie wordt door minister Ritzen aangegeven dat een discussie over samenwerkingsschool constructies tussen openbaar en bijzonder in het kader van de WEB een theoretische is: er is immers geen openbaar onderwijs meer. De uitgedachte modellen zullen geen precedent vormen voor andere onderwijssectoren.

Het speciaal onderwijs kent vanaf de wettelijke regeling in het Besluit Buitengewoon onderwijs in de praktijk al scholen die geacht worden alle richtingen te vertegenwoordigen, inclusief het openbaar onderwijs. De pacificatienormen zoals de garantiefunctie van het openbaar onderwijs wordt mede in verband gezien met de regionale functie van dit type onderwijs. Een samenwerkingsschool wordt overigens niet als deugdelijkheideis gezien; de planningspraktijk moet aangeven of gewenste scholen van een bepaalde richting of openbaar onderwijs noodzakelijk is.

De samenwerking tussen openbaar en bijzonder onderwijs bij het voortgezet onderwijs komt in de parlementaire belangstelling wanneer door druk van operaties als HEFVO, de wettelijke regeling tot samenwerking in sommige gevallen gewenst wordt. Dit blijkt uit de besprekingen van de plannen van scholen eind jaren ‘80 en begin jaren ‘90. Geconstateerd wordt dat in de praktijk een toenemende ‘convergentie’ plaatsvindt tussen openbaar en bijzonder. Openbare scholen willen fuseren met het bijzonder onderwijs en willen zich omzetten in Algemeen Bijzonder. Fusieplannen in Maassluis en Uden vragen om een reactie, waarbij toch over het algemeen een afwachtend beleid lijkt te worden gevoerd. Scholen worden vooralsnog volgens de planning ingedeeld bij ofwel openbaar ofwel bijzonder. Wel dienen de knelpunten onderzocht te worden; een reden om de TAS-commissie in te stellen. Deze constateert dat de beheersvorm bij fusie tussen openbaar en bijzonder nu een probleem aan het worden is: geen van beide partners wil afstand doen van de oorspronkelijke rechtsvorm. Een opening naar oplossing voor de knelpunten en voor regeling van de samenwerkingsschool zal in ieder geval moeten zijn, dat de privaatrechtelijk bestuurde openbare school mogelijk wordt gemaakt. De grondwet verzet zich hier niet tegen volgens de staatssecretaris en TAS. Bij omzettingskwesties van openbaar in bijzonder wordt door de staatssecretaris de provincies aangeraden de ‘IPO’lijn aan te houden (omzetting kan indien er geen aanleiding is een openbare school te stichten).

Bij het primair onderwijs wordt de samenwerking tussen openbaar en bijzonder onderwijs een punt van debat bij de bespreking van de operatie Toerusting en Bereikbaarheid. Dit zorgt voor een forse fusiebeweging binnen een onderwijssector die tot dan toe redelijk lage opheffingscriteria kende. Tegelijk kunnen scholen van de laatste richting op clementie rekenen. Er dient een overheidstoetsing te zijn die beoordeelt of er sprake is van fusie. Is dit het geval dan kan volstaan worden met de opheffingsnorm, anders zal de school de stichtingsnorm moeten halen. Bij fusie kan een school zich ‘uitbreiden met openbaar onderwijs’(artikel 63a WBO/84 WPO). Dit artikel moet een bekostigingstoets van de minister waarborgen in het geval de rechter zou oordelen dat een samenwerkingsschool in de privaatrechtelijke vorm mogelijk is. Verschillende kamerleden spreken van een ‘sluipende’ invoering van de samenwerkingsschool, terwijl de regering stellig is dat zij niet vooruitloopt op de ‘integrale’ discussie over het fenomeen samenwerkingsscholen. Er lijkt zich een discrepantie af te tekenen waarbij de samenwerkingsschool in plantechnische zin wel kan bestaan, maar niet in beheersmatige zin. De samenwerkingsschool is ook hier ofwel openbaar ofwel bijzonder.

Voor één geval wordt een uitzondering gemaakt: de samenwerkingsschool Eernewoude tussen openbaar en protestants-christelijk onderwijs wordt als sui generis geval wettelijk geregeld. Het schept geen precedent, volgens Ritzen. Wettelijke regeling van de samenwerkingsschool (met name waar het gaat als laatste voorziening in een bepaald gebied) wordt nu wel gewenst geacht. Men dringt aan op een snelle reactie op het TAS-rapport.

Er worden aparte wetsvoorstellen ingediend voor het regelen van de nieuwe (o.a. privaatrechtelijke) bestuursvormen voor het openbaar onderwijs en de samenwerkingsschool. De verwachting is dat de nieuwe bestuursvormen voor het openbaar onderwijs sneller geregeld kunnen worden. Beide wetsvoorstellen zijn wel aan elkaar gekoppeld: de aanname van de mogelijkheid tot het onderbrengen van het openbaar onderwijs in een stichting is een voorwaarde voor het regelen van de samenwerkingsschool, welke ook een stichting als bevoegd gezag zou moeten hebben. De nieuwe bestuursvormen voor het openbaar onderwijs in de vorm van een openbare rechtspersoon en de (overheids)stichting worden betrekkelijk moeiteloos door het parlement aangenomen.

Bij het wetsvoorstel samenwerkingsscholen wordt als materiële reden om de samenwerking tussen openbare en bijzondere scholen te regelen, opgegeven dat hiertoe een maatschappelijke noodzaak is: door ophoging van de opheffingsnorm zijn meer scholen in de ‘gevarenzone’ en een samenwerkingsschool is een mogelijkheid om toch gezamenlijk een onderwijsvoorziening in stand te houden. Er zijn problemen bij fusieonderhandelingen met de bestaande rechtsvormen: scholen zijn ofwel openbaar, ofwel bijzonder. Er dient een school te komen waarin beide fuserende partners op voet van gelijkwaardigheid kunnen participeren.

Een formele reden is dat er kamerbreed een motie is aangenomen (motie De Cloe, Kamerstukken II, 1993/94, 23070, nr. 30) ten tijde van Toerusting en Bereikbaarheid, waarin wordt gevraagd om regeling van de samenwerkingsscholen. Het maakt ook deel uit van de het regeerakkoord van Paars I.
Artikel 63a WBO wordt aangehaald als precedent, waaruit blijkt dat bijzondere scholen zich al kunnen uitbreiden met openbaar onderwijs.

In eerste instantie wordt een variant opgezet, waarbij er de keuzemogelijkheid is tussen een privaatrechtelijke en een publiekrechtelijke regeling van de samenwerkingsschool. De publiekrechtelijke variant wordt al vrij snel weer geschrapt, omdat bij nadere doordenking blijkt dat er over de hele linie sprake zou zijn van een overheidsorgaan. De samenwerkingsschool is noch een openbare, noch een bijzondere school, terwijl er toch geen sprake is van een tertium volgens de regering. Er kan een onderscheid worden gemaakt tussen de school als organisatie en de ‘vormen van onderwijs’ die daarbinnen worden gegeven.

De overheid waarborgt middels deze wet het openbaar onderwijs binnen de samenwerkingsschool. Er bestaat geen conflict met het duale bestel, want de samenwerkingsschool introduceert geen onderwijs tussen openbaar en bijzonder onderwijs in. Opgemerkt zij dat Schelfhout in zijn definitie van tertium tevens het kenmerk meegaf van een derde beheersvorm. Die derde beheersvorm lijkt met de institutionele samenwerkingsschool de bedoeling te zijn: de school is immers noch openbaar en bijzonder, terwijl de bedoeling is dat plantechnisch zij dat juist weer allebei is. De school wordt geacht te voorzien in het aanbieden van openbaar onderwijs en onderwijs van de participerende richtingen.

Er wordt zoveel mogelijk ruimte aan partijen gelaten, met name wat de onderwijskundige inrichting betreft (genoemd wordt de mogelijkheid van onderscheid in hoofd- en nevenvestiging) . Er is verder wel sprake van een institutioneel model: 1 personeelsbeleid, 1 bevoegd gezag, 1 directie. De concrete invulling van bijvoorbeeld het personeelsbeleid zal via de weg van het rechtspersonenrecht moeten plaatsvinden.
Bestuurlijke fusie en WEB-achtige constructies worden in dit stadium door de regering nog niet voorgestaan. Er is sprake van andere onderwijssectoren en kan bovendien nog niet doordachte uitwerkingsproblemen opleveren.

Dit wordt anders op het moment dat de problemen van het openbaar voortgezet onderwijs in Limburg een rol gaan spelen. Het openbaar onderwijs wil gaan fuseren met het katholiek onderwijs om redenen van bestuurlijke schaalvergroting. Er zijn geen wettelijke mogelijkheden, dus wordt door Gedeputeerde Staten gezinspeeld op omzetting in Algemeen Bijzonder. In een brief naar aanleiding van deze situatie wordt door de staatssecretaris aangekondigd dat het wetsvoorstel zal worden aangepast: uitbreiding met de mogelijkheid van bestuurlijke fusie tussen openbare en bijzondere scholen en extra waarborgen bij de institutionele variant voor het bijzonder onderwijs via ‘toezichthouders’.

Na een tweede negatief advies van de Onderwijsraad vindt de VVD, in gezelschap van D66, dat de institutionele samenwerkingsschool voorlopig ‘weggeparkeerd’ moet worden, zodat een snelle invoering van bestuursvariant gerealiseerd kan worden. Dit wordt geacht grondwettig geen probleem te zijn, met een beroep op de BGI-variant uit de WEB. De regeling van de institutionele samenwerkingsschool is volgens sommige parlementariërs wellicht overbodig: de situatie van één school/één bestuur is nauwelijks meer aan de orde in de praktijk. Onder de regeling van de bestuursvariant zijn wellicht genoeg wegen in de praktijk te vinden om op tal van punten institutioneel samen te werken.

De regering wil in eerste instantie ook de institutionele variant handhaven, maar gaat ‘om’ na een eveneens negatief advies van de Raad van State. De bestuursvariant wordt nu verdedigd met het door de VVD ingebrachte ‘WEB-argument’.

De confessionele partijen vinden dit argument niet valide: volgens het CDA niet omdat artikel 23 Grondwet niet van toepassing is op de WEB, volgens GPV/SGP/RPF wegens het feit dat het hier om geheel andere onderwijssectoren gaat en de minister bij de WEB heeft gesteld dat de WEB-modellen geen precedent zouden vormen voor de sectoren PO/VO.
Staatssecretaris Netelenbos is van oordeel dat er onderscheid is tussen de acceptatie van het ‘principe’ en de uitwerking in de diverse sectoren. De WEB maakt het mogelijk dat openbare en bijzondere instellingen onder één bevoegd gezag fungeren. Een ‘puur’ bijzondere instelling zoals een algemeen-bijzondere school kan echter volgens Netelenbos geen openbaar onderwijs verzorgen, omdat het statutaire ‘vetorecht’ van de gemeente als essentiële voorwaarde ontbreekt en niet in de wet is vastgelegd.

In het verdere verloop van de behandeling van wat dan het wetsvoorstel bestuurlijke samenwerking heet, doemt de vraag op of de regeling van een institutionele variant nog wel nodig is. Met de institutionele variant zijn de grenzen van de Grondwet bereikt. Volgens de fracties van VVD en D66 is het verstandig af te wachten hoe de bestuursvariant gaat lopen. Binnen zo’n variant is ook institutionele samenwerking mogelijk, aldus staatssecretaris Netelenbos naar aanleiding van vragen daarover van Veling (GPV) in de Senaat.
Tegelijkertijd wordt door Liemburg van de PvdA en Schuyer van D66 de vraag gesteld aan de regering: is de bestuurlijke schaalvergroting niet te ver doorgeschoten?

Rondom het wetsvoorstel samenwerkingsscholen zijn andere wetsvoorstellen aanhangig die aansturen op bestuurlijke schaalvergroting, zoals het geval is bij de (verplichte) samenwerking tussen speciaal- en regulier onderwijs. De overheid stimuleert bestuurlijke schaalvergroting tevens met financiële premies.

Met het regeerakkoord van Paars II is de (institutionele) samenwerkingsschool andermaal terug op de politieke agenda: de Onderwijsraad wordt verzocht spoedig een advies uit te brengen over de constitutionele belemmeringen.

Nijmegen, April 1999.
mr. P.W.A. Huisman