Rekenkamer zeer kritisch over passend onderwijs

Het is onduidelijk waaraan het geld voor passend onderwijs wordt besteed, meldt de Algemene Rekenkamer.

In 2016 gaf het ministerie van OCW 2,4 miljard euro uit aan passend onderwijs in het primair en voortgezet onderwijs. ‘Hoewel een van de doelen van passend onderwijs was dat transparanter zou worden waaraan de gelden voor leerlingenondersteuning worden besteed, is het zicht op de besteding (…) niet verbeterd’, aldus de Algemene Rekenkamer.

Weinig informatie

Er valt volgens de rekenkamer uit de verantwoordingsstukken van de samenwerkingsverbanden passend onderwijs en schoolbesturen weinig informatie te halen over de besteding. Bovendien zijn er ‘indicaties dat de wel beschikbare informatie van onvoldoende kwaliteit is’.

Vooral horizontale verantwoording had voor meer transparantie moeten zorgen, maar dat is niet gebeurd. ‘Het intern toezicht in de meeste samenwerkingsverbanden is niet onafhankelijk: zowel in het bestuur als in het interne toezicht zijn vooral schoolbesturen vertegenwoordigd. Ook is het de vraag of de ondersteuningsplanraden (…) voldoende tegenwicht kunnen bieden.’

Zwak ontwikkeld

Ook over de interne checks and balances in de samenwerkingsverbanden is de Algemene Rekenkamer zeer kritisch: ‘al met al zwak ontwik­keld’. Dat leidt er volgens de rekenkamer toe dat schoolbesturen het instellingsbelang zwaarder kunnen laten wegen dan het belang van de leerling.

De Tweede Kamer had gevraagd om inzicht in het aantal leerlingen met een extra ondersteuningsbehoefte, maar dat inzicht kan volgens de Algemene Rekenkamer niet worden geboden: ‘Het zogenoemde zorgvinkje – de registratie in het Basisregister Onderwijs (BRON) van ontwikkelingsperspectieven voor leerlingen die extra ondersteuning krijgen – biedt dit inzicht onvoldoende en is onbetrouwbaar.’

Meer inzicht

De Algemene Rekenkamer vindt het belangrijk dat er op het niveau van afzonderlijke samenwerkingsverbanden meer inzicht komt in waar zij hun geld aan besteden en welke resultaten zij daarmee bereiken. ‘Er zijn namelijk signalen dat de leerlingenondersteuning nog niet overal goed loopt.’

Lees meer…

Rekenkamer bezorgd over onderwijshuisvesting

Schoolgebouwen voldoen geregeld niet aan wettelijke eisen en er wordt niet of nauwelijks handhavend opgetreden. Dat en meer meldt de Algemene Rekenkamer in het rapport Schoolgebouwen primair en voortgezet onderwijs: de praktijk gecheckt.

De praktijk van de onderwijshuisvesting is volgens de Algemene Rekenkamer ‘in verschillende opzichten rijk aan variatie’. Dat geldt onder andere voor ouderdom en functionele en technische kwaliteit van gebouwen en ook voor de hoeveelheid geld die aan onderwijshuisvesting wordt besteed.

Tevens signaleert de Algemene Rekenkamer verschillen in de mate waarin schoolbesturen en gemeenten elkaar weten te vinden in hun gezamenlijke opgave voor het in stand houden van onderwijshuisvesting van redelijke kwaliteit. Die opgave lijkt, met een blik op de toekomst, ‘substantieel’.

De Algemene Rekenkamer noemt daarbij enkele belangrijke trends:

  • Dalende leerlingenaantallen vanwege demografische krimp leiden tot minder materiële bekostiging, terwijl de huisvestingslasten niet (onmiddellijk) evenredig dalen. Dit zet de financiële exploitatie door de schoolbesturen verder onder druk.
  • Schoolgebouwen voldoen geregeld niet aan wettelijke eisen en er wordt niet of nauwelijks handhavend opgetreden als dat blijkt.
  • Het huidige tempo waarin nieuwbouw wordt gerealiseerd is betrekkelijk laag. Gebouwen staan gemiddeld 69 jaar voor ze vervangen worden.
  • De functionele kwaliteit van de schoolgebouwen is een vraagstuk van toenemend belang met de introductie van passend onderwijs. Er is behoefte aan meer ruimte voor differentiatie, digitalisering van het onderwijs en de ontwikkeling van nieuwe onderwijsvormen. De daartoe mogelijke flexibelere inrichting en benutting van schoolgebouwen is nog niet overal de praktijk.

Het huidige onderwijshuisvestingsstelsel bevat volgens de Algemene Rekenkamer geen prikkels om gezamenlijk zo doelmatig mogelijk te opereren met oog voor de lange termijn.

‘Dat in de praktijk toch voorbeelden te vinden zijn van vruchtbare samenwerking is vooral te danken aan oriëntatie, inzet en voldoende financiële ruimte van betrokken partijen zelf. Met de geschetste toekomstige opgave zal hier in de toekomst vaker een beroep op worden gedaan en het is geen vanzelfsprekendheid dat dit altijd lukt’, zo signaleert de Algemene Rekenkamer.

Ambities vastleggen
Op basis van de onderzoeksresultaten adviseert de Algemene Rekenkamer staatssecretaris Sander Dekker van OCW om ‘de (bestaande) ambities van Rijk op het terrein van onderwijshuisvesting helder te formuleren en eenduidig vast te leggen in wettelijke vereisten’.

Daarnaast brengt de Algemene Rekenkamer (opnieuw) de aanbeveling aan de staatssecretaris naar voren uit het onderzoek Kunnen basisscholen passend onderwijs aan? om de structurele bekostiging van het basisonderwijs (en daarbinnen de materiële en personele componenten) te evalueren zoals bij de invoering van de lumpsumsystematiek is toegezegd.

‘De ontoereikendheid van de materiële bekostiging waarover we in 2013 rapporteerden is een punt van zorg, ook in het licht van de opgave waar schoolbesturen voor staan’, aldus de Algemene Rekenkamer.

Lees meer…

Op 4 februari rapport Rekenkamer over schoolgebouwen

De Algemene Rekenkamer stuurt naar verwachting op 4 februari de bevindingen van het onderzoek Schoolgebouwen primair en voortgezet onderwijs: de praktijk gecheckt naar de Tweede Kamer en het ministerie van OCW.

Het onderzoek richt zich op de vraag hoe gemeenten en schoolbesturen het rijksbeleid voor onderwijshuisvesting uitvoeren. Ook kijkt de Algemene Rekenkamer hoe gebruikers hun schoolgebouw beoordelen: ‘Wij willen de lokale uitvoeringspraktijk laten zien: de omstandigheden waarin schoolbesturen en gemeenten opereren, de keuzes die zij maken en eventuele problemen waar zij tegenaan lopen. We geven, indien nodig, aanbevelingen voor de verbetering van het landelijke onderwijshuisvestingsbeleid.’

Lees meer…

Schoolgebouw krijgt gemiddeld een 6,5

Leraren, ouders en leerlingen geven gemiddeld het rapportcijfer 6,5 aan het schoolgebouw waarvan ze gebruikmaken. Dat blijkt uit online enquête www.checkjeschoolgebouw.nl van de Algemene Rekenkamer.

Leraren, leerlingen en ouders in het basis- en voortgezet onderwijs konden op www.checkjeschoolgebouw.nl hun mening geven en foto’s van schoolgebouwen uploaden. Meer dan 8000 deelnemers beoordeelden ruim 2700 gebouwen. Op de website is nu per beoordeelde school te zien hoe deze scoort ten opzichte van het landelijk gemiddelde.

De Algemene Rekenkamer gaat de komende maanden de verzamelde gegevens gebruiken voor nadere analyses. Hierbij worden bijvoorbeeld uitgaven door gemeenten, krimp in bepaalde regio’s en kadastrale informatie gekoppeld aan kwaliteitsoordelen. De resultaten worden in het voorjaar van 2015 naar de Tweede Kamer gestuurd.

Rekenkamer wil eenvoudige kostendekkende financiering

De bekostigingssystematiek van het voortgezet onderwijs moet worden vereenvoudigd en kostendekkend worden. Dat adviseert de Algemene Rekenkamer, die tevens aanraadt om schoolbesturen zo vroeg mogelijk in het jaar zekerheid over hun budget te geven en incidentele financiering te beperken.

De Algemene Rekenkamer deed op verzoek van staatssecretaris Sander Dekker van OCW onderzoek naar de financiering van het voortgezet onderwijs. Aanleiding voor het verzoek van de staatssecretaris waren elkaar tegensprekende berichten van onder andere de VO-raad en de Algemene Onderwijsbond (AOb). Terwijl de sectororganisatie geregeld stelt dat het voortgezet onderwijs financieel op de rand van de afgrond staat, komen er van de AOb van tijd tot tijd berichten als zou het geld in de scholen tegen de plinten klotsen.

In een adviesrapport van de Algemene Rekenkamer staat dat de lumpsumfinanciering in het voortgezet onderwijs bedoeld is om de schoolbesturen en hun scholen veel vrijheid te geven, maar dat in de praktijk blijkt dat de ruimte die scholen hebben beperkt is door regelgeving en sectorafspraken (zoals de functiemix of beperkingen in het taakbeleid). Daardoor is het volgens de Algemene Rekenkamer lastig om proactief in te spelen op (voorziene) kostenstijgingen. In het rapport staat ook dat er tussen schoolbesturen grote verschillen bestaan in het benutten van de ruimte om bij te sturen.

De Algemene Rekenkamer concludeert dat de bekostigingssystematiek onvoldoende aansluit op de praktijk. Het gaat onder meer om vereenvoudiging, aansluiting op kostenpatronen en kostenontwikkelingen, zorg voor kostendekkendheid, zekerheid geven over budget en beperking van incidentele financiering. ‘Een nieuwe bekostigingssystematiek zou financiële planning en allocatie van middelen op het niveau van schoolbesturen moeten bevorderen’, aldus de Rekenkamer.

Om het voortgezet onderwijs toekomstbestendiger te laten zijn, blijft volgens de Algemene Rekenkamer de noodzaak om in te zetten op een verdere verzakelijking en professionalisering van de bedrijfsvoering. Daarbij kunnen volgens de rekenkamer ‘ook benchmarking, informatie-uitwisseling via open data, leren van best practices en opleidingen helpen’.

Download het adviesrapport Bekostiging voortgezet onderwijs

Voortgezet onderwijs heeft het financieel zwaar

In de tussenrapportage van het onderzoek naar de bekostiging van het voortgezet onderwijs signaleert de Algemene Rekenkamer twee belangrijke trends: de financiële reserves nemen af en de prijs van arbeid stijgt.

Waren de reserves in het voortgezet onderwijs een aantal jaren geleden gemiddeld genomen nog te hoog, nu is dat niet meer het geval. Dit maakt het voor instellingen voor voortgezet onderwijs moeilijker om onvoorziene risico’s op te vangen.

Wat betreft de prijs van arbeid, signaleert de Algemene Rekenkamer dat de rijksbijdrage vanaf 2005 weliswaar flink is gestegen, maar dat de uitgaven aan personeel harder omhoog zijn gegaan. De leerling/leraar-ratio nam in drie jaar toe van 14 leerlingen per leraar naar bijna 15,5. De werkgelegenheid in het vo is gedaald.

De constateringen van de Algemene Rekenkamer bevestigen het beeld dat het voortgezet onderwijs door de financiële ontwikkelingen gedwongen is om fors te bezuinigen.

In najaar rapport over bekostiging voortgezet onderwijs

De Algemene Rekenkamer komt in het najaar met een eerste rapportage over de toereikendheid van de bekostiging van het voortgezet onderwijs. 

De Rekenkamer wil de volgende vragen beantwoorden:

  • In hoeverre is het budget van scholen voor voortgezet onderwijs vrij besteedbaar
  • In hoeverre is het voor scholen voor voortgezet onderwijs mogelijk extra inkomsten te genereren?
  • Lukt het scholen voor voortgezet onderwijs om het budget optimaal in te zetten of ondervinden zij daarbij belemmeringen?

Dit staat in een brief van staatssecretaris Sander Dekker van OCW aan de Tweede Kamer.

Informatie: Helpdesk, 0348-405250 van 08.30 tot 12.30 uur, helpdesk@vosabb.nl

Rekenkamer twijfelt aan haalbaarheid passend onderwijs

De Algemene Rekenkamer zet grote vraagtekens bij de haalbaarheid van passend onderwijs. Het evenwicht tussen wat basisscholen aan kunnen en wat van ze gevraagd wordt, is wankel. ‘Zeker leraren moeten balanceren tussen enerzijds de eisen die aan hen worden gesteld en anderzijds de tijd die ze daarvoor hebben en de mate waarin ze voor hun taken toegerust zijn.’

Schoolbesturen merken dat ze via de lumpsumfinanciering minder geld krijgen, onder vanwege demografische krimp en de afname van het aantal leerlingen die daarvan het gevolg is. Ze merken ook dat de kosten niet in dezelfde verhouding dalen als de inkomsten. Als de financiële fitheid van de schoolbesturen blijft afnemen, kan dit er volgens de Algemene Rekenkamer toe leiden dat het voor de schoolbesturen moeilijker wordt om de prestaties te leveren die van ze worden verwacht.

Tot nu toe laten algemene onderzoeken nog geen verontrustend beeld zien, maar op individueel niveau van de schoolbesturen blijkt dat de financiële ontwikkelingen wel verontrustend zijn. Als de buffer sectorbreed in het huidige tempo blijft afnemen, zo stelt de Algemene Rekenkamer, dan komen naar alle waarschijnlijkheid veel besturen al binnen enkele jaren in de problemen. Dit betekent dat ze proactief moeten handelen. De Algemene Rekenkamer adviseert de bewindslieden van OCW te onderzoeken of de ambities voor het basisonderwijs nog wel in balans zijn met de beschikbare mensen, middelen en tijd.

Er is ook naar de inkomsten van de schoolbesturen vanuit de gemeenten gekeken. Ook deze inkomsten zullen voor de schoolbesturen de komende jaren afnemen, doordat de gemeenten bezuinigen. De Algemene Rekenkamer adviseert de gemeenten om de verstrekking van financiële middelen aan het basisonderwijs niet plotseling stop te zetten.

De Algemene Rekenkamer constateert dat de situatie van basisscholen op het terrein van financiën en personeel geen ideale uitgangspositie is voor een succesvolle invoering van passend onderwijs. Er zijn drie belangrijke punten die op korte termijn aandacht vragen van de schoolbesturen en de samenwerkingsverbanden:

  1. Ruimte voor onderwijsinhoudelijke afwegingen
    Ondanks de financiële positie van schoolbesturen kan de nieuwe bekostigingssystematiek van passend onderwijs ook ruimte bieden om het probleem van de personele bezetting te verlichten. Dit kan door de ondersteuningsmiddelen gerichter in te zetten.
  2. Toerusting van leraren
    Leraren geven aan dat zij vaardigheden moeten ontwikkelen voor het omgaan met leerlingen die extra ondersteuning nodig hebben, maar dat daar in de praktijk vaak geen geld of tijd voor is. Met de terugloop in personeel lijkt het niet waarschijnlijk dat hier verandering in gaat komen. De Algemene Rekenkamer ziet dit dan ook als een risico voor de invoering van passend onderwijs.
  3. Draagvlak op scholen voor passend onderwijs
    De lange periode van onzekerheid over de middelen die een school vanuit het samenwerkingsverband krijgt voor het uitvoeren van passend onderwijs, draagt niet bij aan het draagvlak onder de mensen die passend onderwijs straks in de praktijk moeten brengen.

Het advies van de Algemene Rekenkamer aan de bewindslieden van OCW, de schoolbesturen en de scholen luidt dan ook om de komende tijd te investeren in het vergroten van de draagkracht van scholen in het algemeen en van het onderwijspersoneel in het bijzonder.

Daarnaast ziet de Algemene Rekenkamer een belangrijk punt voor het beleid van OCW, namelijk de dominante rol van de opbrengsten op het gebied van taal en rekenen en het toezicht dat daarop wordt gehouden. Het spanningsveld rond de opbrengsten neemt met de komst van passend onderwijs toe. Dit kan ertoe leiden dat de kwaliteit van de scholen, gemeten volgens de huidige methodiek, omlaag gaat. Het kan er bovendien toe leiden dat scholen geen leerlingen aannemen als blijkt dat die extra ondersteuning nodig hebben, uit angst voor een negatieve beïnvloeding van de leeropbrengsten.

De conclusie van de Algemene Rekenkamer is dat de financiële positie van het basisonderwijs kwetsbaar is geworden en naar alle waarschijnlijkheid de komende jaren niet zal verbeteren. De wankele verhouding tussen mensen, middelen, taken en tijd in het basisonderwijs vormt een risico voor een succesvolle invoering van passend onderwijs.

Reacties
De PO-Raad laat in een reactie weten veel elementen uit het rapport van de Algemene Rekenkamer te herkennen. De sectororganisatie benadrukt echter dat van de schoolbesturen niet mag worden verwacht dat zij nog meer dan al het geval is de financiële tering naar de nering zetten. Het probleem van de hoge werkdruk die onder het onderwijspersoneel wordt ervaren, waarover de Algemene Rekenkamer schrijft, kan volgens de PO-Raad worden ondervangen met een op maat gesneden flexibele cao.

Staatssecretaris Sander Dekker van OCW ziet in het rapport van de Algemene Rekenkamer een bevestiging van het kabinetsbeleid om het onderwijs bij de bezuinigingen te ontzien. Het primair onderwijs heeft volgens hem een streepje voor, omdat in deze sector de jaarlijkse prijsbijstelling wettelijk verplicht is. Dekker wijst in zijn reactie ook op het geld dat het ministerie van OCW investeert in de professionalisering van leraren, onder meer om hen voor te bereiden op passend onderwijs.

Tijdens het overleg woensdag in de Tweede Kamer over passend onderwijs zei Dekker dat het niet nodig is om aan de noodrem te trekken. Hij kwam met die opmerking nadat de invoering van passend onderwijs was vergeleken met de krakkemikkige en stilgevallen hogesnelheidstrein Fyra. Wel erkende de staatssecretaris dat het rapport van de Algemene Rekenkamer pijnpunten laat zien.